DIRITTO

Non possiamo permetterci un altro Iraq

Le prospettive del diritto internazionale, la riforma delle Nazioni Unite, i rapporti tra istituzioni e società civile nella società globale.
Antonio Tricarico (Campagna per la riforma della Banca Mondiale)

Il fallimento del tentativo di fermare la guerra in Iraq, condotta in violazione del diritto internazionale, non può essere considerato come il fallimento dello stesso diritto internazionale, quanto meno quello che si è riusciti a produrre nel corso degli ultimi decenni. E dunque il dibattito sulla riforma delle organizzazioni internazionali, e in particolare dell'Onu, non può servire a rimettere in discussione i processi importanti di crescita per l'intera umanità che sono ormai avvenuti.
Riaprire un'agenda politica concreta che possa avviare i passi di questo cambiamento è la sfida che ci troviamo oggi dinanzi.

Economia e democrazia
La questione di partenza è quella della democrazia, o meglio della democratizzazione delle organizzazioni internazionali, che rappresenterebbe un segnale politico molto importante per invertire la tendenza a un ritorno dell'idea della politica e del diritto come un continuo braccio di ferro tra Stati, ignorando tutto quello che c'è nella società, dal livello locale a quello globale.
È una visione di democrazia a livello globale, in cui tutti gli attori – a prescindere che siano Stati, istituzioni internazionali, soggetti di società civile – compiono una “assunzione di responsabilità condivise”.
Prendiamo il caso delle istituzioni finanziarie internazionali. Nel 2004 ricorre il sessantesimo anniversario della creazione del cosiddetto sistema di Bretton Woods, basato sulla Banca Mondiale e il Fondo Monetario Internazionale, il cui sistema di governo si basa sul principio “un dollaro, un voto”. Vuol dire in sostanza che gli azionisti più forti controllano l'istituzione. E di conseguenza governano i sistemi pubblici internazionali e l'intero processo di globalizzazione.
New York, 2002 - Manifestazione contro il WTO Esiste un dibattito sulla riforma di questo sistema ed è singolare che numerosi governi occidentali continuino a obiettare che non si può cambiare dal momento che molti governi del sud del mondo non sono democratici, non hanno ancora le capacità per decidere, ecc.. Mi chiedo: com'è possibile responsabilizzare le persone se non si permette loro di entrare nella stanza del dibattito? E poi in un Paese del sud del mondo esiste pure una molteplicità di soggetti della società civile, politica, religiosa che non sono corrotti, non sono antidemocratici e che vorrebbero avere voce in capitolo.
La democrazia porta con sé la necessità di maggiore trasparenza sulle decisioni in campo economico e finanziario. Molte volte non solo i singoli o le realtà della società civile, ma persino i parlamenti nazionali sono esclusi da informazioni e possibilità di scelta in questi campi.
E comunque, qualsiasi sistema rafforzato e rinnovato si deve basare anche sul principio di sussidiarietà. Cioè la democrazia è qualcosa che deve permeare più livelli. Allo stesso tempo bisogna pensare a quali possano essere i primi passi concreti. E la riflessione, a questo punto, si focalizza su un'organizzazione che non fa parte del sistema delle Nazioni Unite ma che ormai è diventata più potente delle altre, più efficace nel dar seguito alle decisioni prese: l'Organizzazione Mondiale del Commercio, che sta scrivendo un diritto internazionale commerciale pubblico. La forza del Wto si basa su due principi: primo, per esserne parte bisogna sottoscrivere taluni accordi, cioè l'eccezione non è tollerata; secondo, esiste un meccanismo, che potremmo paragonare per certi versi al Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, che permette a uno Stato di effettuare una rappresaglia commerciale contro un altro Stato, se questo viene giudicato colpevole alla luce di un accordo del Wto. Insomma, una sorta di tribunale interno a un'organizzazione che si preoccupa poco in realtà delle norme di diritto, ma che ha strumenti così potenti per rendere più efficaci possibili le regole che si dà. Interessi precisi hanno indirizzato le cose in questo senso, c'è stata una volontà politica da parte della stessa superpotenza. E il problema, tuttavia, è che il sistema delle Nazioni Unite subisce questa sfida e deve reagire.

Governance da bilanciare
Oggi nelle Nazioni Unite abbiamo due grandi problemi sul piano delle riforme interne strutturali. Il primo ruota intorno al Consiglio di sicurezza ed è evidente, però, come ci sia poco spazio di manovra su questo. L'altro riguarda un rafforzamento dell'Onu in termini di coordinamento interno rispetto a degli obiettivi strategici. Oggi siamo di fronte a un paradigma economico-finanziario e commerciale, esterno alle NU, che sempre più tende a ignorare un altro paradigma, quello fondante il sistema Onu, quel corpo di diritto che ha iniziato a legiferare e a proporre modalità operative su vaste aree: dai diritti sociali al lavoro, dai diritti umani all'ambiente. E quando si chiede alle istituzioni economico-finanziarie di rispondere a questi principi, la risposta è che è bene che le istituzioni continuino a darsi un corpo interno di soft law, cioè una legge non vincolante operante in quei campi.
Come sanare questa dicotomia? Io sono convinto che il dibattito in corso sulla riforma del Comitato Economico Sociale all'interno delle Nazioni Unite debba necessariamente sfociare nel realizzare un organismo dotato di più forza, uno strumento di compensazione. Come può altrimenti un'agenzia Onu che ha un budget estremamente limitato e che si occupa di sviluppo competere con la Banca Mondiale che anch'essa si occupa di sviluppo e ha un budget mille volte superiore? Lo stesso può dirsi per i rapporti con il WTO e le questioni commerciali. Su questo ci sono delle proposte, ma in Europa il dibattito non decolla seriamente. E poi c'è il problema di temi importanti sui quali non esistono agenzie specifiche. È il caso dell'ambiente: nonostante la normativa internazionale molto avanzata e l'enorme attenzione della società civile e dell'opinione pubblica, non si riesce ancora ad avere un'organizzazione mondiale dell'ambiente.
Si tratta, in generale, di capire come le organizzazioni si possono e si devono bilanciare: come in una famiglia molto ampia in cui ci sono tanti interessi, occorrono meccanismi di dialogo e di bilanciamento. La governance globale non si identifica con il governo mondiale: vuol dire piuttosto definire quelle regole che ci permettano di interagire tra tutti, incluse le istituzioni internazionali, in una maniera equa, bilanciata, nonviolenta.
Oggi c'è una governance completamente sbilanciata. Pensiamo alla questione della regolamentazione dei flussi finanziari: le crisi finanziarie davvero possono mettere in ginocchio i Paesi da un giorno all'altro. Noi non ce ne accorgiamo perché siamo protetti dallo scudo euro. E non è possibile che manchi un'autorità di controllo e di monitoraggio, che non può essere il Fondo Monetario Internazionale che incorpora dentro di sé più funzioni e poi obbedisce al principio medievale di un dollaro-un voto nelle decisioni.
Il mondo evolve verso la creazione di più poli, di più potenze economiche regionali. La Cina si avvia a diventare la nuova superpotenza, il Sudafrica si afferma sempre più, Argentina e Brasile in prospettiva possono accordarsi per l'egemonia nell'area sudamericana. E poi? Il rischio è che questi poli si confrontino tra di loro secondo un approccio molto classico, da guerra fredda, senza riuscire a trovare meccanismi innovativi.
Dobbiamo essere contenti che emergano nuovi poli, la voglia di protagonismo politico, specialmente nel Sud del mondo. Di contro non possiamo pensare che il multipolarismo rimpiazzi un sistema multilaterale, un sistema internazionale così come concepito nelle Nazioni Unite.
In questo contesto si pone la questione centrale del debito. Anche i grandi cambiamenti delle politiche economiche e finanziarie storicamente si sono intrecciati al bisogno di dare una risposta alla questione del debito. Una questione che ritorna, dunque. E che presenta una componente di governance, una componente etica, una componente politica. Esiste la questione della speculazione finanziaria che ha bisogno di normative. Esiste la questione di come finanziare lo sviluppo in maniera diversa.
In conclusione, il problema di come il diritto possa avere più forza non si risolve nell'ottica dell'applicazione della forza in quanto tale, ma in quella dell'equilibrio, del bilanciamento tra i vari poteri, le varie voci, per includere soggetti nuovi.
In sintesi, non ci possiamo permettere un altro Iraq. Un secondo Iraq legittimerebbe, creerebbe giurisprudenza negativa, o non giurisprudenza del sistema internazionale. Democrazia vuol dire assunzione di responsabilità. Anche a noi, dunque, spetta fare proposte forti. Osare.

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