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    Per un'europa a difesa dei poveri

    Commento al testo della Commissione Europea sulle politiche estere dell'Unione
    18 marzo 2005

    Premessa:

    E' doveroso innazitutto riconoscere che la decisione di aprire una consultazione pubblica sul testo che propone questioni relative al "riposizionamento" della politica di sviluppo europea, e' senz'altro apprezzabile, e questo e' un merito che va riconosciuto al Commissario Michel.

    Crediamo fermamente, secondo quanto sancito dalla Costituzione europea, che l'obbiettivo principale della politica di sviluppo della UE debba restare l'eliminazione della poverta'.

    Riteniamo quindi che affermazioni quali si trovano nell'introduzione del documento lasciano sconcertati:

    "la questione e' se [combattere le poverta' mondiale] debba essere ancora l'obbiettivo numero uno per i quattro prossimi anni. La risposta 'si' non e' tanto ovvia quanto sembra, date le nuove priorita' che sono emerse"

    Specialmente quando si legano ad altre frasi sconcertanti che si trovano nella conclusione del documento:

    "punti della Dichiarazione del 2000 [la Dichiarazione congiunta del Consiglio e della Commissione europea sulla politica di sviluppo, del novembre 2000] vanno ribaditi per motivi di credibilita' e rilevanza. Una politica di lungo termine non puo' essere sottoposta a cambiamenti radicali ogni cinque anni".

    "Un riposizionamento e' necessario per assicurare la sopravvivenza stessa della cooperazione allo sviluppo in un contesto turbolento in cui nuove priorita', particolarmente la questione della sicurezza, attirano l'attenzione del pubblico e della classe politica".

    "Evitare interazioni con altre politiche al fine di preservare l'autonomia dello sviluppo" e' tacciato di "approccio difensivo". Infatti, l'obbiettivo di eliminare la poverta' "deve essere inteso in senso multidimensionale".

    Queste considerazioni chiaramente indirizzano sostanzialmente il dibattito in una precisa direzione: sicurezza, commercio, migrazioni, sono tutte questioni che devono essere affrontate anche usando uno strumento che finora godeva in qualche modo di una sorta di autonomia delle proprie politiche. Il documento disegna uno scenario che in qualche modo suggerisce la progressiva eliminazione di una politica di sviluppo 'altruista' ancorata a princi'pi che forse, in passato, furono resi accettabili anche in un contesto instituzionale quale e' la Commissione europea grazie al confronto ideologico dominante, ma che nel tempo erano riusciti a svilupparsi come dottrina (ma anche prassi) vera e propria, da Willy Brandt ad Amartya Sen, passando per le grandi conferenze promosse dall'ONU negli ultimi trent'anni e la produzione intellettuale che le accompagnava.

    Un chiaro esempio di cio' che qui si indende dire si trova in uno studio pubblicato dall'Institute of Development Studies presso la Sussex University nel novembre 2004: 'Distribuzione dell'aiuto pubblico e obbiettivi del millennio', di Bob Baulch (http://www.chronicpoverty.org/pdfs/48%20Bob%20Baulch.pdf):

    "Con ormai solo dieci anni di qui al 2015, la maggior parte dei donatori comincia a rendersi conto che un aumento sostanziale dell'aiuto -insieme a politiche appropriate e all'impegno nei paesi in via di sviluppo- e' necessario per raggiungere gli obbiettivi del millennio.

    E' essenziale che questo incremento venga diretto verso i paesi che ne hanno piu' bisogno e che possano usarlo in modo efficace. Sfortunatamente, come questo studio dimostra, alcuni donatori non distribuiscono i propri aiuti coerentemente con gli obbiettivi del millennio.

    C'e' un netto contrasto tra la progressivita' degli aiuti di alcuni donatori e la regressivita' di altri, indipendentemente dall'indicatore degli obbiettivi del millennio che venga preso in considerazione.

    Gli Stati Uniti e la Commissione europea spendono la maggior parte delle risorse per gli aiuti allo sviluppo in paesi di reddito medio, che hanno gia' raggiunto o mostrano progressi nel raggiungere gli obbiettivi del millennio.."

    Il documento presentato dalla Commissione suggerisce invece:

    "un numero considerevole di paesi a reddito medio sono attori di importanza strategica, con un ruolo importante nella politica globale, nella sicurezza e nelle questioni commerciali, confrontati con diseguaglianze evidenti e debole capacita' di governo che minacciano la sostenibilita' dei loro processi di sviluppo. Di conseguenza le politiche dell'UE, compresa la politica di sviluppo, devono tener conto della accresciuta importanza strategica di molti paesi a reddito medio al fine di tenere nel docuto conto gli interessi dell'UE".

    Queste dichiarazioni sono preoccupanti, quando pure siano inquadrate in professioni di fede negli obbiettivi del millennio e in impegni a favore dei paesi meno sviluppati.

    Solo pochi giorni fa la Commissione europea e i paesi dell'Africa, Caraibi e Pacifico hanno trovato un accordo sulla prima revisione quinquennale dell'Accordo di Cotonou -la base legale per le risorse della Commissione europea verso i paesi piu' poveri della terra-

    La Commissione europea ha tuttavia rifiutato di fornire qualsiasi conferma sulla ampiezza dell'impegno finanziario per il secondo periodo di cinque anni. C'e' stata solamente una promessa generica sulle dimensioni complessive del pacchetto, che non sarebbe inferiore a quello del periodo precedente, tenendo conto di inflazione, crescita economica e allargamento ad Est. E questo e' un impegno molto lontano da cio' che sarebbe necessario, date le dimensioni del buco nei finanziamenti per gli obbiettivi del millennio, e il livello attuale dell'aiuto pubblico allo sviluppo europeo (media UE non superiore allo 0,42% del PIL). Proprio in questi giorni il Commissario Michel sta facendo un giro delle capitali europee per convincere gli stati membri dell'UE ad aumentare il loro impegno per l'aiuto allo sviluppo portandolo allo 0,51% del PIL, ma si e' resta ancora molto al di sotto dello 0,7% del PIL promesso da molto tempo dai paesi membri dell'Organizzazione per lo sviluppo e la cooperazione economica (i paesi 'ricchi' del pianeta).

    Inoltre, la recente proposta della Commissione europea sulle prospettive finanziarie 2006-2013 (per il proprio bilancio) propone un aumento delle risorse destinate alle relazioni esterne dallo 0,11% allo 0,18% dell'intero prodotto nazionale lordo dell'UE. Insomma, questi dati e decisioni recenti confermano che l'Unione Europea aumenta le risorse per le relazioni esterne in generale, ma allo stesso tempo mantiene costanti le risorse per i paesi piu' poveri.

    Tema 1: Gli obbiettivi della politica di sviluppo della Comunita'/Unione Europea

    La questione emerge ora anche a causa delle nuove responsabilita' che deriveranno dalla Costituzione dell'UE in materia di politica estera comune. In quella prospettiva, ha certo molto senso pensare alla coerenza delle politiche, ma questa non e' cosa nuova: il commercio estero per esempio e' gia' da tempo materia di esclusiva competenza comunitaria. Ma questo non ha evitato seri problemi di coerenza delle politiche; per dirne una, le zone di libero scambio promesse alla leggera dall'ex commissario Leon Brittan negli anni novanta, ampiamente incompatibili con la politica agricola comune di aiuto agli agricoltori europei.

    E' certamente vero che la Costituzione apre opportunita' importanti per un ruolo piu' rilevante dell'UE "come partner globale e attore globale". Ma se la coerenza e le "sinergie" tra le varie politiche e' importante, la prima cosa da fare e' riflettere sulla sostanza, definendo un consenso sui contenuti di una politica di sviluppo autenticamente europea.

    Il testo proposto cita giustamente i piu' importanti: gli obbiettvi del millennio, pace sicurezza e disarmo, ambiente, diritti umani, democrazia e buon governo, protezione dei gruppi piu' vulnerabili, i problemi specifici dell'Africa e il rafforzamento del sistema dell'ONU.

    Questa e' un agenda radicata nella Costituzione dell'UE e deve giustamente formare le basi della definizione di una politica di sviluppo dell'UE.

    Tema 2: Sviluppo e sicurezza

    E' questo un terreno infido per un discorso sullo sviluppo. Se il testo proposto da un lato afferma significativamente che e' necessario evitare di "stornare risorse per lo sviluppo a vantaggio di altre, sia pure legittime, preoccupazioni securitarie", e che si devono esaminare "attentamente" quei casi specifici nei quali "spese per la pace e la sicurezza sono legittime spese per lo sviluppo", "specialmente in Africa", d'altro lato emergono punti preoccupanti.

    Sicurezza e stabilita' e' uno di questi. La stabilita' e' generalmente considerata obbiettivo di una politica estera che -a livello di UE-comprende concetti quali politica di vicinato, pre-adesione, ecc. Il costo relativo giudicato accettabile per la stabilita' varia considerevolmente e comporta trattamenti diseguali perche' e' legato alla nostra sicurezza, al nostro commercio e ad altri interessi.

    Ci dovrebbe essere invece un piu' chiaro riferimento nel testo alla stabilita' come concetto di lungo periodo radicato nell'eliminazione della poverta', nella democrazia, nel buon governo e nel rispetto dei diritti umani. E' questa la risposta alla questione del "prevenire la fragilita' degli stati". Quante volte, specialmente in Africa o in America Centrale, la fragilita' degli stati e' stata il risultato di precedenti, miopi visioni di 'stabilita'' da parte di potenze estere?

    Tema 3: Commercio e sviluppo

    Il testo proposto sottocrive senza riserve una visione liberista del commercio, che da' cioe' per scontate una serie di premesse: "e' necessario assicurarsi che i paesi in via di sviluppo abbiano politiche interne appropriate e posto in essere le necessarie capacita'". Questa e' una visione manifestamente miope in un mondo nel quale la globalizzazione e' costantemente accompagnata da processi di localizzazione e spesso di frammentazione. Quanto contano le istituzioni sociali, le culture ?

    Come si puo' riconciliare l'insistenza sui vantaggi comparativi con politiche di autosufficienza alimentare, specialmente in Africa?

    L'ampiezza delle riforme socio-istituzionali necessarie per "raccogliere pienamente i frutti di una maggiore apertura" sono sottovalutate, specialmente se l'obbiettivo dichiarato al tempo stesso e' una equa distribuzione dei "potenziali vasti profitti".

    I problemi che stanno emergendo nel tentativo di fornire una dimensione dello sviluppo all'agenda dell'OMC si dimostrano enormi.

    Anche e soprattutto a causa delle disomogeneita' e incoerenze di molti paesi in via di sviluppo, che comprendono tra le loro file potenziali grandi esportatori ben capaci di gestire le complessita' dei negoziati commerciali, e al tempo stesso paesi piu' poveri incapaci di sviluppare una posizione coerente, combattuti tra interessi divergenti, sostenendo un giorno il libero scambio, il giorno dopo lamentando la perdita delle posizioni privilegiate ottenute in tempi meno globalizzati.

    Va anche notato che alcuni autorevoli attori globali, abitualmente considerati parte del fronte no-global, quali certe grandi ONG europee, contribuiscono alla confusione attaccando il protezionismo agricolo dell'UE, puntando cosi' a distruggere l'autosufficienza alimentare sia in Europa che in quei paesi poveri che possono per ora ancora godersela.

    Il ruolo dell'UE dovrebbe prima di tutto ispirarsi a una visione non ideologica del commercio.

    Un approccio che ammetta che il commercio non e' guidato da leggi 'naturali'. Un approccio pienamente recepito da Pascal Lamy, ex commissario per il commercio nella Commissione Prodi, quando ha recentemente parlato della necessita' di considerare che "l'apertura dei mercati non deve impedire l'affermazione di legittime scelte collettive" e il rispetto del "dovere sovrano di salvaguardare tali 'preferenze collettive' quali elementi di una identita'" (vedi: http://trade-info.cec.eu.int/doclib/docs/2004/september/tradoc_118929.pdf ).

    Queste non sono chiaramente le preoccupazioni del commissario Michel quando nel testo vengono eufemisticamente chiamate "sfide d'aggiustamento indotte dal commercio" l'imprevedibile e potenzialmente catastrofica perdita di introiti fiscali derivante da ridotti dazi sulle importazioni e crescenti squilibri nella bilancia dei pagamenti dovuti a ridotte esportazioni a causa della fine dei regimi preferenziali. L'unica alternativa realistica che permetta di mantenere introiti fiscali e' a quel punto un progressivo spostamento verso la tassazione indiretta, che rendera' ancora piu' difficile ogni tentativo di conciliare equita' e liberalizzazioni.

    Un altra questione ideologica citata nel testo e' quella di dover "stabilire un quadro normativo e istituzionale trasparente e prevedibile", "essenziale per creare un ambiente stabile e attraente per (..) commercio e investimenti". Chiamato anche 'blocco' delle riforme, si tratta in realta' di una palese affermazione che la democrazia e' indistinguibile da una economia di mercato liberalizzata.

    Si tratta di affermazioni ideologiche perche' presentano ricette fisse che non tengono conto di specificita' nazionali, sottomettendo in pratica il funzionamento dell'economia a un sistema di regole esterne, uguali per tutti i paesi, ma sviluppate senza la partecipazione in quanto attori dei paesi piu' poveri.

    Utilizzando il concetto sviluppato da Pascal Lamy: le scelte delle societa', le 'preferenze collettive' dei popoli dei paesi poveri, spesso ignorate da regimi meno che democratici, vengono ulteriormente schiacciate dall'espansione di una liberalizzazione sfrenata.

    A parte le considerazioni politiche, poi, questi quadri normativi spostano la responsabilita' delle possibili difficolta' d'implementazione e dei problemi di capacita' sui governi dei paesi poveri. Con l'aumentare della posta in gioco, questo influisce sugli orientamenti politici, che tenderanno a dare priorita' alla minimizzazione di queste responsabilita', mettendo quindi in atto misure che favoriscono coloro che beneficiano di tali quadri normativi.

    Esempio: un'autorita' unica per gli investimenti concede a una multinazionale il permesso di impiantare una grande fabbrica di zucchero, insieme alla terra per una piantagione di canna. Le autorita' locali iniziano un dialogo con gli occupanti consuetudinari della terra, negoziando i termini dello sfratto. I negoziati si allungano oltre i termini previsti, la multinazionale fa causa al governo e il governo manda soldati a scacciare la gente per evitare di dover pagare compensazioni.

    La questione delle barriere non tariffarie e' anche piu' delicata della polemica sul ruolo dei sussidi all'agricoltura. E' ovvio che i paesi in via di sviluppo non saranno in regola in molti casi e per ancora molto tempo con gli standard richiesti in Europa, dove i consumatori diventano sempre piu' attenti alla qualita' e alla sicurezza (si tratta chiaramente di un'altra preferenza collettiva...). E questo e' il caso specifico dei paesi piu' poveri. Promesse generiche che tali questioni "saranno affrontate" e' poco meno che ipocrita.

    Tema 4: Migrazioni e sviluppo

    Il testo proposto e' molto deludente su questo tema altamente sensibile: le migrazioni sono uno degli aspetti piu' visibili della globalizzazione, specialmente in certi paesi membri dell'UE quali l'Italia.

    Il testo sottolinea la natura ambivalente, di minaccia e opportunita', delle migrazioni.

    Questo e' vero, e nonostante le situazioni che causano le spinte migratorie siano profondamente diverse l'una dall'altra, e' possibile accettare questo tipo di generalizzazione.

    Tuttavia, risulta meno chiaro cosa questo abbia a che fare con una politica di sviluppo, fino a quando si incontrano frasi preoccupanti quali "considerare come la questione delle migrazioni possa essere integrata all'agenda dello sviluppo, comprese le preoccupazioni relative all'immigrazione illegale nell'UE".

    Peggio, la possibilita' di "integrare migrazioni e sviluppo (...) nei piani di strategia paese e regionali" deve essere "realizzata mantenendo una chiara distinzione tra aiuto allo sviluppo e aiuto per altri obbiettivi dell'Unione Europea". Sono queste dichiarazioni problematiche in quanto la programmazione dei piani di strategie paese viene fatta seguendo istruzioni precise, focalizzate sulle priorita', e si tratta generalmente di documenti sintetici. Viene quindi implicitamente suggerito di mettere le migrazioni -e le preoccupazioni per le migrazioni illegali-al centro stesso delle politiche di sviluppo nei confronti di alcuni paesi in via di sviluppo (invece di utilizzare approcci meno politicamente invadenti che possono tradursi nell'uso di vasti programmi orizzontali multi-paese, come l'attuale programma Enea, da finanziare comunque con strumenti diversi da quelli per lo sviluppo).

    Il testo propone poi di promuovere "migrazione bene ordinata di lavoratori, anche per mansioni semplici, attraverso un potenziamento del GATS modalita' 4".

    Risulta prima di tutto straordinario constatare che le migrazioni, per essere "bene ordinate", debbano essere temporanee (questo e' cio' che significa modalita' 4 del GATS -che e' uno dei trattati dell'OMC). E' poi incredibile che misure cosi' palesemente insidiose per l'idea di cittadinanza e universalita' dei diritti possano trovar posto in un documento ufficiale della Commissione europea nel momento stesso in cui il Parlamento europeo sta attivamente cercando di seppellire per sempre la "direttiva Bolkenstein" (dal nome dell'ex commissario ultraliberista al mercato interno della Commissione Prodi). In confronto alla proposta di questo testo, la direttiva Bolkenstein era solo l'umile tentativo di estendere ai servizi resi all'interno dell'UE la reciprocita' delle regole gia' esistente per le merci. Cosi' come se un cioccolato e' buono per un inglese deve essere necessariamente buono per uno spagnolo, veniva argomentato che una professione o un mestiere dovevano essere riconosciuti e potevano essere praticati, secondo le regole del paese d'origine, ovunque all'interno dell'UE. Tutto questo ha sollevato tali furiose reazioni che il progetto e' stato archiviato in larghe parti (si veda il sito della FIOM-CGIL sulla direttiva Bolkenstein: ( http://www.fiom.cgil.it/uff_inter/europa/bolkestein/appello.htm ).

    Dato il contesto, il testo ci propone candidamente, come parte della politica di sviluppo dell'UE, di 'promuovere' misure che avrebbero un impatto molto maggiore della direttiva Bolkenstein !

    Il testo propone peraltro indicazioni positive su altre due importanti questioni: la fuga dei cervelli e l'asilo politico.

    Il caso del Ghana e di altri stati africani e' stato recentemente pubblicizzato sui media: troppi dei loro medici e infermiere lasciano i loro paesi per migliori condizioni in Europa (specialmente in Gran Bretagna), dopo che i loro paesi hanno speso le loro scarse risorse per formarli, lasciandoli in situazioni di gravissima penuria di mano d'opera essenziale.

    (http://www.savethechildren.org.uk/scuk/jsp/resources/details.jsp?id=2611&group=resources§ion=news&subsection=details ).

    Il testo riconosce il problema e si ripromette di "incoraggiare i paesi membri dell'UE a cessare questi reclutamenti deleteri", anche se la Commissione europea dovrebbe dare il buon esempio.

    Dovrebbe per esempio vietare alle ONG che ottengono fondi dall'UE di reclutare in posizioni dirigenziali i funzionari chiave dei paesi poveri, destrutturando a tutti gli effetti le capacita' di governo di quei paesi.

    In mesi recenti, la possibilita' di scaricare sui paesi in via di sviluppo il peso dei rifugiati era ben presente sui media europei, con proposte di creazione di campi o simili sistemazioni dove i rifugiati richiedenti asilo nell'UE potessero essere 'parcheggiati' nell'attesa che si decidesse del loro destino.

    In realta', l'immensa maggioranza dei rifugiati del mondo si muovono verso paesi in via di sviluppo, e gli ultimi dati disponibili mostrato che il flusso di rifugiati verso l'Europa sta diminuendo.

    Il testo afferma giustamente che l'UE deve "rigettare proposte tese a trasferire a questi paesi in via di sviluppo la responsabilita' delle richieste di asilo delle persone che cercano rifugio nell'UE".

    Tema 5 : Ambiente

    Le considerazioni proposte in questa parte del testo non sono particolarmente controverse, seppure si possa notare la tendenza a ignorare le responsabilita' del mondo sviluppato. Per esempio, "e' essenziale affrontare la questione delle attivita' degli strati sociali piu' agiati, che sono la causa della maggior danno ambientale". Ci si riferisce qui certamente alle societa' dei paesi poveri.

    In ogni caso, pare strano che i danni ambientali causati dai paesi sviluppati nei paesi in via di sviluppo non venga citato, come la deforestazione industriale, per il legname.

    Il testo sviluppa un altro argomento controverso sulle questioni ambientali globali che "spesso non sono considerate una priorita' immediata per i paesi in via di sviluppo". Data la posizione degli USA sul protocollo di Kyoto sul cambiamento climatico, si tratta per lo meno di una affermazione ironica. Anzi, sarebbe possibile ricordare le controversie sugli OGM in alcuni paesi dell'Africa Australe durante la carestia della fine del 2002, quando gli USA rimasero sbalorditi nel vedere i loro aiuti alimentari (eccedenze della loro produzione di mais non certificata come libera da OGM), rifiutati o sottoposti ad obbligo di macina prima dell'importazione.

    In realta' i paesi in via di sviluppo si preoccupano di questi problemi globali, ma dal loro specifico punto di vista. L'energia per esempio e' una loro preoccupazione fondamentale, e fornire risposte sensate a queste preoccupazioni potrebbe contribuire significativamente alla risoluzione di problemi di deforestazione ed altri correlati.

    Inoltre, quand'anche dei paesi promulgano leggi volte a limitare una deforestazione incontrollata, si tratta spesso di iniziative parziali od incomplete: per esempio puo' essere regolata la produzione di legname ma puo' restare libera la deforestazione per allevamento o agricoltura commerciale.

    Un altra questione che avrebbe meritato di essere citata sono i prestiti finanziati dall'UE ad imprese sia pubbliche che private. Le risorse dell'UE, gestite dalla Banca Europea per gli Investimenti o altre istituzioni, non devono in nessun caso essere usate per sviluppo 'sporco', da imprese che distruggono le foreste di mangrovie (ricordiamo gli effetti dello tsunami...) alla produzione di amianto, alle attivita' estrattive che producono scarti di piombo, e molti altri casi ancora.

    Inoltre, devono esserci risorse disponibili, magari sotto forma di programmi regionali, destinate specificamente allo sviluppo delle capacita' dei paesi in via di sviluppo di avere padronanza e capacita' di gestione degli accordi multilaterali in materia di ambiente.

    Tema 6 : una politica dell'UE o una politica dei 25+1 ?

    Questo tema in realta' ha piu' a che vedere con gli equilibri di potere istituzionali interni all'UE, che con lo sviluppo vero e proprio. Tra circa due anni la Costituzione dell'UE sara' ratificata e il testo si pone il problema di una "divisione del lavoro" tra stati membri dell'UE, di "sinergie" con altre attivita' di politica estera, di "armonizzazione (...) basata sul vantaggio comparativo di specifici stati membri in specifiche regioni, paesi e/o settori". Si tratta di un modo elegante di dire che Gran Bretagna, Francia, Belgio, Spagna, Portogallo e Paesi Bassi potranno avere mani libere nelle loro ex colonie, a nome di, e con le risorse della Unione Europea.

    Queste ambigue affermazioni sono assai preoccupanti e possono in realta' nascondere una agenda europea dello sviluppo molto meno motivata di quanto appaia da questo testo, con un piu' ampio -e del tutto ingiustificato-ruolo per questioni ed interessi nazionali. Ingiustificato perche' lo sviluppo, al contrario della politica estera, non e' una questione che si pone solo oggi sul palcoscenico istituzionale dell'UE. Anzi, portare la politica dello sviluppo dell'UE sotto tutela degli stati membri segnerebbe un grosso passo indietro nel processo storico di integrazione europea.

    Si tratta di un problema istituzionale: la nuova posizione di ministro degli esteri dell'UE prevista dalla Costituzione, con una doppia lealta' sia alla Commissione che al Consiglio (composto da ministri dei governi dei paesi membri) cosi' come la definizione poco chiara delle sue funzioni e responsabilita', rischia di rendere la politica di sviluppo europea molto piu' controllata da processi intergovernativi (il continuo mercanteggiare interessi e concessioni reciproche che non porta da nessuna parte).

    La vera domanda e': quanto e' sinceramente convinto il commissario Michel di dover agire in difesa della Costituzione dell'UE, la quale non tocca formalmente le prerogative della Commissione europea in materia di sviluppo ? Le ambiguita' introdotte in questo testo e che sono qui state descritte fanno seriamente pensare che stia ancora pensando ed agendo piuttosto da ministro degli esteri belga.

    In confronto a questo testo, si puo' trovare maggiore chiarezza nella nota che il Presidente della Commissione europea Barroso e il Segretario Generale del Consiglio europeo Solana hanno preparato proprio in questi giorni per aprire la discussione sulla nuova diplomazia europea che sara' creata in base al dettato della nuova Costituzione. In questa nota congiunta, affermano che i temi dello sviluppo saranno di esclusiva competenza della Commissione europea, e non alla merce' della futura diplomazia europea.

    Sotto questo tema comunque, il testo propone anche idee positive e interessanti volte a una implementazione piu' efficiente degli aiuti dell'UE. Si considera importante "focalizzarsi su un approccio mirato sul paese e guidato dal paese". In questi tempi di iniziative 'globali' di moda su HIV, acqua, energia, educazione, (e questo testo sviluppa un intero tema su di esse), e' necessario ribadire l'importanza di saper guardare ai bisogni specifici dei beneficiari, e rifiutare l'imposizione di programmi verticali necessariamente standardizzati, che hanno anche seri effetti destrutturanti sui fragili sistemi dei servizi pubblici nei paesi poveri.

    Sarebbe anche importante muoversi in direzione di "programmazioni congiunte multiannuali" e un "quadro comune di procedure d'implementazione". Si tratta di un problema particolarmente acuto, con aiuti messi in opera nel paese beneficiario medio attraverso una dozzina di diverse regole e procedure amministrative. Una proposta consiste nel procedere, analogamente a quanto avviene nel mercato comune dell'UE, attraverso il riconoscimento reciproco delle procedure degli altri stati membri dell'UE e di conseguenza piu' semplici iniziative di finanziamento comuni.

    Infine, e' ormai tempo che la questione di una rappresentanza dell'UE nelle istituzioni internazionali sia posta e sostenuta da un impegno politico reale, specialmente al Fondo Monetario Internazionale e alla Banca Mondiale. La presenza di un seggio dell'UE nel sistema delle agenzie dell'ONU e anch'essa una priorita', per ostacolare la tentazione di alcuni stati membri a perseguire politiche di stretto interesse nazionale.

    Tema 7 : Partenariato: rafforzare la padronanza dei processi e una piu' larga partecipazione

    Essere padroni dei processi, ossia essere capaci di dire ai donatori in modo chiaro cio' che si vuole e come lo si vuole, e' diventato un tema assai consueto. Sfortunatamente i donatori sono raramente impegnati davvero nello svilupparlo.

    Destrutturazioni causate da grandi programmi verticali sono gia' state discusse piu' sopra. Purtroppo queste iniziative tendono ad attirare l'attenzione dei media europei (e' discutibile se attirino anche l'attenzione continuata dei cittadini europei) molto piu' di quanto faccia l'umile lavoro regolare fatto in stretto partenariato con i beneficiari. Quando i media parlano dei paesi poveri, amano dipingere eroi che lottano su un solo fronte piuttosto che professionisti al lavoro su un ampio spettro di complesse questioni connesse fra loro.

    La padronanza da parte dei paesi poveri e' anche compromessa da attivita' di programmazione degli aiuti che si sovrappongono tra loro, preparate ciascuna secondo modalita' diverse richieste dai vari donatori. A livello di UE si potrebbe fare molto di piu' in questa direzione.

    Un armonizzazione sia della programmazione che dell'implementazione dovrebbe pero' compiersi sotto la guida delle sedi centrali dei donatori, al fine di evitare che si traduca in velleitari tentativi su base locale, spesso costruiti su personalismi effimeri.

    Sfortunatamente i servizi amministrativi e legali della Commissione europea, sia pure nell'ambito degli dipartimenti allo Sviluppo, sono guidate da quadri intermedi quasi completamente ignoranti delle sfide e delle specificita' dello sviluppo, e di conseguenza non viene posta molta attenzione a questi temi.

    Il testo conferma anche qui, nel affrontare questo tema, la valutazione unilaterale dei fattori di debolezza. "Partenariati difficili" sembrano essere situazioni di routine che la Commissione europea sa come affrontare: "intensificare il dialogo politico", "strategie di fuoriuscita", "coinvolgimento (...) dei partner nello sviluppo". In realta' la Commissione europea prova molte difficolta' a riconoscere l'esistenza di problemi di partenariato.

    Il suo approccio tecnocratico e' molto procedurale e non adatto ad affrontare questioni di natura politica. Gli strumenti istituzionali costituiti per affrontare questo tipo di decisioni sono molto pesanti e complessi. I risultati, spesso ambigui, tendono a procrastinare le vere decisioni, specialmente in situazioni di cronicita'.

    E' necessario porre rimedi a queste limitazioni, ma non nel senso di dare tutti i poteri al futuro ministro degli esteri dell'UE. Si tratta piuttosto di far lavorare meglio il triangolo istituzionale Parlamento, Consiglio, Commissione.

    Questo e' molto importante data l'enfasi posta sia sugli "agenti del cambiamento" nei paesi beneficiari che sulle "azioni per lo sviluppo" nell'UE. Attraverso un coinvolgimento piu' pieno del Parlamento europeo sarebbe possibile allargare queste azioni fino a comprendere temi quali la pace, il dialogo verso societa' multiculturali ecc.

    Tema 8 : Settori prioritari e temi trasversali

    Questo tema e' direttamente legato ai problemi interni vissuti dalla Commissione europea cercando di giustificare agli stati membri il proprio ampio impegno attraverso troppo numerose aree d'intervento.

    Ma il processo di 'concentrazione' ha davvero avuto successo? Certamente no. In particolare si e' registrato un insuccesso nel costruire competenze e capacita' specifiche a sostegno dei settori di 'concentrazione'.

    La riforma del personale guidata da Neil Kinnock, commissario all'amministrazione nella commissione Prodi, ha invece inasprito un sistema che concede progressioni di carriera solo attraverso posti di management. Solidi esperti settoriali lasciano i posti di carattere tematico per diventare managers in settori totalmente diversi. Si tratta del consapevole spreco della risorsa piu' rara: la competenza. Per fare un confronto, l'organizzazione di DFID, l'amministrazione britannica per lo sviluppo internazionale, possiede posti di 'Capi Professione", per fornire opportunita' di carriera a esperti di valore e mantenerli all'opera nei loro ambiti di competenza.

    Se la Commissione europea non riesce a garantirsi la presenza di competenze altamente specialistiche, qualsiasi proclama alla concentrazione, alla divisione del lavoro tra attori dell'UE, ecc. sara' poco piu' di vuota retorica, o peggio, la premessa a una resa alle amministrazioni meglio equipaggiate di alcuni paesi membri delle risorse della Commissione europea.

    Tema 9 : un quadro tematico comune per le politiche di sviluppo dell'UE e degli stati membri

    Questo tema comprende sei ampie questioni in un tentativo di proporre un denominatore comne per una politica dello sviluppo comune dell'UE.

    Le questioni sollevate sono definite in termini assai ampi. In generale si nota la ripetizione di temi gia' trattati in temi precedenti.

    Tuttavia, dal punto di vista retorico sono introdotti e conclusi da affermazioni che ribadiscono che il "modello sociale europeo" ha qualcosa da insegnare a coloro "che potrebbero uscire perdenti dalla globalizzazione". Se mai il 'modello sociale europeo' ha mai significato realmente qualcosa, non e' certamente in questo testo, ispirato -come abbiamo visto-da teorie liberiste su commercio e riforme economiche, che si possa tovarne traccia.

    Un chiaro esempio si trova facilmente nella questione 1 (risorse umane e diritti dei cittadini), dove l'ordine logico delle priorita' e' abbastanza chiaro: la liberta' "di perseguire le loro iniziative in un contesto che sia favorevole all'autorealizzazione e all'impresa (...) richiede(...) principi di buon governo e responsabilita' democratica": La democrazia e' un esigenza del libero mercato.

    Solo piu' oltre si trova "opportunita' di vivere nella liberta', pace e sicurezza".

    La seconda questione (Governo dello sviluppo e della sicurezza) tocca zone politicamente sensibili quali le condizioni per valutare la stabilita' di un paese, e la sospensione della cooperazione per violazioni di diritti umani, corruzione, ecc. Il testo propone di sviluppare "obbiettivi e punti di riferimento" ma in realta' la sfida di cui si parla consiste nel riconciliare l'attuale situazione di una Commissione europea politicamente poco incisiva, ma relativamente indipendente e libera da considerazioni politiche e interessi radicati, con la situazione piu' rischiosa post-ratifica della Costituzione UE, dove i confini con il nuovo servizio diplomatico dell'UE rischiano di confondersi.

    La quarta questione (crescita economica), e' un misto di pie intenzioni -da reti di sicurezza sociale, standard minimi per i lavoratori, alla responsabilita' sociale d'impresa (!)-e piu' dure realta': "assistenza mirata su questioni commerciali (...) al fine di adattarsi e integrarsi al sistema del commercio internazionale".

    La questione 5 e' stranamente chiamata 'pianificazione territoriale', quando in realta' copre anche altri temi importanti quali la decentralizzazione. La questione dello sviluppo delle localita' e' potenzialmente molto interessante data l'ampia esperienza della Commissione europea in molti paesi poveri su programmi di micro progetti sviluppati dalle comunita' (che non vengono citati -apposta-come settore di 'vantaggio comparativo' nel considerare la complementarieta' con i paesi membri dell'UE a causa della miopia suicida dei quadri intermedi amministrativi della Commissione europea, che li hanno di fatto aboliti).

    Comunque, una dimensione problematica completamente assente dall'analisi in questo testo e' quella dello sviluppo diseguale e delle fratture regionali (che pure sono questioni abbastanza presenti nel dibattito intra-europeo sullo sviluppo regionale...). Eppure merita anch'essa di essere riconosciuta come riferimento per buon governo e stabilita'.

    La sesta questione punta a valorizzare il concetto del 'modello sociale europeo'. Proponendo di applicare tale 'modello' ai paesi in via di sviluppo, il testo riesce solo a far propaganda a un concetto vago ai piu', e a far passare un messaggio di doppiezza, di una Unione europea che protegge i propri cittadini dai pericoli della globalizzazione , ma predica senza vergogna agli altri di sopportarne le asprezze.

    Tema 10 : Differenziazione

    Questa parte del testo ripresenta gli stessi argomenti ambigui volti a giustificare aiuti a paesi di medio reddito che sono stati presentati nell'introduzione (e che in realta' significano meno risorse per i piu' poveri, come mostrava il citato studio dell'Institute for Development Studies).

    Resta la questione interessante di come possa essere stato scritto un testo che tanto ingenuamente suscita lo scetticismo di un lettore attento con riferimenti palesi agli "interessi dell'UE" nell'ambito di un discorso sull'importanza di una autentica politica dello sviluppo...

    Forse l'unica soluzione davvero trasparente consiste nel ridefinire obbiettivi e riferimenti: la politica di sviluppo dell'UE dovrebbe accantonare una percentuale del PIL dell'UE specificamente per la riduzione della poverta' nei paesi piu' poveri, identificati rigorosamente sulla base di considerazioni costo/efficacia nel raggiungimento degli obbiettivi del millennio. Questo significherebbe che se pure "una larga parte dei poveri del mondo vivono in paesi a medio reddito", ma questi paesi sono sulla buona strada nel raggiungimento degli obbiettivi del millennio, non possano beneficiare di queste risorse per la riduzione della poverta'.

    Abbastanza ironicamente, l'accantonamento di tali risorse per la riduzione della poverta' e' una condizione che la Banca Mondiale, col supporto dell'UE, impone ai governi di molti paesi poveri per poter accedere al condono del debito.

    Inoltre, ai fini di una maggiore trasparenza, le statistiche sull'aiuto pubblico allo sviluppo dell'UE non dovrebbero riprendere 'aiuti' destinati ai paesi candidati all'adesione all'UE e ai paesi vicini.

    Tema 11: Situazioni di transizione, tra aiuti umanitari e aiuti per lo sviluppo

    Il testo presenta un principio di 'contiguita'' interessante per queste situazioni, che prevede una significativa sovrapposizione tra aiuti umanitari progressivamente decrescenti e crescente sostegno alla riabilitazione e allo sviluppo. Tuttavia le complessita' del reale lasciano molte domande ancora aperte.

    Come gia' accennato, i paesi in via di sviluppo sperimentano situazioni di sviluppo diseguale e fratture regionali, come accade anche in Europa. Questo fenomeno e' pero' acuito da crisi ricorrenti che richiedono aiuti umanitari coesistenti con localita' dove invece sono richiesti interventi di sviluppo.

    Gli strumenti analitici a disposizione della Commissione europea sonoinadeguati per affrontare queste situazioni (che non sono poi cosi' rare: Sudan, Costa d'Avorio, Uganda...). Emergono difficolta' per mancanza di sincronia tra le due burocrazie rispettivamente responsabili per sviluppo (EuropeAid) e aiuto umanitario (ECHO), e anche per una reticenza eccessiva nel ricorrere agli strumenti legali per aprire consultazioni con i paesi interessati, quando il dialogo politico non permette di affrontare le questioni aperte.

    Perche' la Commissione europea pare incapace di trarre lezioni da queste situazioni, che contraddicono palesemente l'impegno per una "prevenzione delle fragilita' degli stati"?

    C'e' un bisogno urgente di far miglior uso degli strumenti di dialogo politico e di maggiore lucidita' nel valutare la stabilita' nel senso precedentemente descritto al tema 2: un concetto di lunga lena radicato nella riduzione della poverta', democrazia, buon governo e rispetto dei diritti umani.

    Tema 12 : allocazione delle risorse finanziarie

    Questa parte del testo e' soprattutto volta a far professione d'impegno verso i paesi piu' poveri, quasi a controbilanciare le affermazioni che andavano nel senso opposto sotto il tema 10 .

    Viene affermato che "l'aumento degli aiuti [ai paesi candidati e vicini] non e' stato fatto a spese dei paesi poveri". Se questo e' vero guardando ai valori assoluti, non e' affatto vero in termini di proporzione delle risorse disponibili. Come gia' indicato nella premessa:

    -si propone di aumentare significativamente le risorse destinate al bilancio delle relazioni esterne delle istituzioni dell'UE per il periodo 2006-2013

    -tuttavia, le risorse per lo sviluppo aumenteranno meno spettacolarmente, e resteranno a livello europeo ben al di sotto dell'impegno per lo 0,7% del PIL

    -infine, le risorse per il gruppo dei 77 paesi dell Africa Caraibi e Pacifico, in cui sono compresi quasi tutti i paesi meno sviluppati, restera' invariato, fatto salvo l'aggiustamento per crescita economica, inflazione e allargamento ad est.

    Tra i punti di discussione emerge la questione delle "iniziative per nuove forme di contributi finanziari internazionali" . Questo tema dovrebe essere presente nell'agenda politica dell'UE mentre sempra piu' essere il quasi-monopolio di questo o quel politico europeo. E' necessaria meno spettacolarita' e piu' lavoro di sostanza promosso dalla Commisisone europea, volto a raccogliere il necessario consenso sulle opzioni realizzabili.

    Un altra questione qui discussa e' l'opportunita' di ricompensare le buone prestazioni, tenendo pero' conto della necessita' di dover guardare al tempo stesso ai bisogni. E' una questione delicata e difficile da mettere in atto, dato lo scarso consenso su cosa significhi 'buone prestazioni'. Una visione parziale e limitata a considerazioni macroeconomiche e di liberalizzazione dei mercati porterebbe a evidenti aberrazioni (come in effetti succede).

    Ma e' un dibattito che vale la pena di fare, perche' lo sviluppo di indicatori e riferimenti piu' ampi, sviluppati con attenzione specifica ad ambiti caratterizzati da scarse capacita', permetterebbe di meglio affrontare quella mancanza di 'lucidita'' citata piu' sopra, al tema 11.

    Pace, e relativa armonia sociale dovrebbero essere considerati riferimenti positivi, mentre la corruzione, spese faraoniche da parte delle elites, gestione del potere su base etnica, spese militari dovrebbero essere considerati riferimenti negativi. Indicatori di un impegno a maggiore equita' nel fornire servizi sociali e nell'affrontare la poverta' estrema attraverso forme di sicurezza sociale dovrebbero pure essere prese in considerazione.

    La Commissione europea dovrebbe lavorare a linee guida che includano queste considerazioni in vista del prossimo ciclo di piani strategici per paese, che indirizzeranno la programmazione degli aiuti per un ciclo di cinque anni.

    Tema 13 : iniziative globali

    L'affermazione che le iniziative globali siano "potenti strumenti", in grado di attirare "attenzione e conquistare piu' facilmente il pubblico" e' piuttosto controversa. Lo stesso testo ammette che "non ci sono prove definitive" sulla capacita' di "generare nuove risorse finanziarie".

    In effetti e' proprio questa la recente esperienza italiana, con la decisione del governo di ritirare l'impegno di 100 milioni di euro verso il Fondo globale per HIV tubercolosi e malaria. Si e' cosi' dimostrato che la promessa di ridurre le tasse 'conquista piu' facilmente il pubblico' della solidarieta' con i malati e i poveri della terra.

    Sulla base di simili passate esperienze, risulta sorprendente leggere che "i canali di aiuto convenzionali sono amministrativamente inefficienti, lenti e complessi". In realta' l'intero settore della gestione degli aiuti allo sviluppo ha quasi completato una profonda riforma delle modalita' di implementazione nel corso degli ultimi sei o sette anni (vedi tema 14 piu' oltre), di modo che sono oggi proprio le iniziative globali a soffrire di questi difetti (anche perche' si tratta di iniziative multilaterali spesso influenzate pesantemente dai piu' rigidi meccanismi di finanziamento americani).

    Ma la principale obiezione a questi meccanismi globali e' la loro 'verticalita'', che impone nei paesi beneficiari -gia' sottoposti a sforzi eccessivi per le loro capacita' e per le scarse risorse umane-dei processi di pianificazione, gestione, amministrazione e controllo paralleli.

    Il risultato finisce col compromettere la sostenibilita' dei piani nazionali, destrutturando i sistemi nazionali e sprecando risorse (quando importanti impegni finanziari dimostrano di essere di difficile assorbimento, l'agenda dei responsabili a livello locale sara' inevitabilmente dominata dalla preoccupazione di spendere in fretta).

    Tema 14: modalita' di aiuto

    E' diventato un fatto comune ascoltare lamentele sulla mole dei controlli e dei rendiconti che affliggono sia le agenzie dei donatori che i paesi beneficiari. Se questo e' indubbiamente vero, non si citano altrettanto spesso problemi che hanno ancora maggiore impatto sui paesi beneficiari: prima di tutto l'assenza della prevedibilita' degli aiuti. Nonostante l'incredibile massa di dottrina sviluppata in breve tempo per supportare le modalita' di aiuto tramite supporto al bilancio, la Commissione e' in realta' riuscita negli ultimi anni a diminuire la prevedibilita' a medio termine ed a inasprire le condizioni. Cio' che e' peggio, si tratta spesso di condizioni non volute, causate da intoppi procedurali, amministrativi o legali, a loro volta dovuti alla burocrazia della Commissione cosi' come alle inefficienze dei paesi beneficiari.

    Ci sono certamente punti importanti a favore del supporto diretto di bilancio. Il problema e' biuttosto capire se la Commissione e' davvero in buona fede nel promuoverlo.

    La Commissione europea e' afflitta da una pesante burocrazia e da regole e procedure kafkiane. Oltre sei anni di continue ristrutturazioni, riorganizzazioni e nuovi regolamenti hanno prodotto una situazione in cui cavilli legali rendono in effetti piu' semplice sborsare cifre imponenti attraverso il supporto di bilancio piuttosto che, per esempio, attraverso tradizionali progetti di sviluppo.

    Il dobbio viene legittimamente sollevato osservando che il contribuente europeo fornisce aiuti a paesi come il Burundi e il Congo tramite i bilanci statali di quei governi, ma non gli e' permesso da ostacoli burocratici di offrire direttamente supporto alle comunita' brutalizzate ed impoverite di quegli stessi paesi (e anche se il testo cita i microprogetti come una delle possibili modalita' di spesa, questo non e' affatto vero in pratica).

    Quasi tutte le innovazioni in materia di spesa per aiuti allo sviluppo che hanno avuto luogo negli ultimi anni (citate al tema 13 piu' sopra), spesso sviluppate e sperimentate da stati membri dell'UE nell'ambito dei loro aiuti bilaterali, sono vietate dalle regole della Commissione europea.

    L'unico modo per evitare che la Commissione appaia del tutto anacronistica e' il salto in avanti verso il supporto di bilancio !

    Il potere annipresente della burocrazia legale ed amministrativa emerge persino nella formulazione di questo testo:

    E' un approccio ridicolmente astratto, che prevede una rigida classificazione dei paesi a seconda della eleggibilita' per i vari strumenti di finanziamento, invece di rovesciare il punto di vista e partire dal paese, dai suoi bisogni e capacita'. Non c'e' riferimento al bisogno di eleborare una combinazione di strumenti appropriata alla specifica situazione che affronti le inevitabili complessita' ed incoerenze delle situazioni.

    Infine, il gemellaggio sembra esser euno strumento ideato per paesi a medio reddito, volto a costrure legami piu' profondi nell'ambito di preoccupazioni di poilitica estera, e dovrebbe quindi sparire semplicemente da un testo sulla politica di sviluppo.

    Distaccare funzionari delle amministrazioni dei paesi membri dell'UE nelle amministrazioni dei paesi beneficiari al fine di creare capacita' e rafforzare sistemi, non sembra essere una buona idea per i paesi piu' poveri. L'uso di professionisti non e' questione di elitismo ma di bisogni concreti e situazioni specifiche che presentano i paesi poveri in contesti radicalmente differenti.

    Conclusione:

    Questa analisi del testo della Commissione europea per una consultazione sul futuro della politica di sviluppo e' abbastanza radicale in diversi aspetti, e non ci si aspetta che il commissario Michel possa cambiare facilmente idea su scelte fondamentali, per quanto possano essere in palese contraddizione con altre politiche perseguite dall'Unione europea.

    Tuttavia, la societa' civile deve poter dimostrare che non reagisce solo con slogan e identificando facili 'nemici'.

    Questa analisi propone infatti un percorso alternativo: sui principi, certo, ma anche su molte questioni pratiche, offrendo una visione neutra su radicati interessi che possono sembrare, visti dall'interno, del tutto insormontabili.

    Non lo sono.

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