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Palazzo di vetro, 1 / i primi sessant’anni

Nubi sull’ONU

La sicurezza nella riforma delle Nazioni Unite. La trappola del multilateralismo armato. Il falso dibattito sui paesi permanenti nel consiglio di sicurezza. Tutti temi centrali del dibattito. Ma il futuro dell’organizzazione appare ancora alla mercé della "banda dei cinque".
13 settembre 2005 - Antonio Papisca
Fonte: Redazione Nigrizia

Sessant’anni. L’Onu festeggia quest’anno la firma della Carta delle Nazioni Unite, avvenuta il 26 giugno del 1945 a San Francisco. Qual è il suo stato di salute?

Le circostanze storiche, a condizione che le si legga onestamente e con lo sguardo rivolto ai bisogni reali della gente nell’era della globalizzazione squilibrata, spingono nella direzione di rafforzare l’Onu, insieme con quel nuovo diritto universale per la cui realizzazione l’Onu appunto esiste. Il mondo, più interdipendente e globalizzato che nel 1945, sfida la politica a porre in atto, nel rispetto del principio di sussidiarietà, politiche pubbliche internazionali per l’equa distribuzione e la trasparente gestione dei beni pubblici globali, comprendenti pace, sicurezza, sviluppo e salvaguardia dell’ambiente naturale. La risposta alla sfida non è l’unilateralismo, ma il potenziamento e la democratizzazione dell’Organizzazione delle Nazioni Unite, dove tutti i paesi, grandi e piccoli, democratici e non, si ritrovano e sono costretti a dialogare e a negoziare. Se l’Onu funziona poco, la colpa non è di Kofi Annan, ma degli stati che ne fanno parte e giocano a scaricabarili, facendo dell’Organizzazione il capro espiatorio dell’interesse nazionale dei più forti.

L’attacco terroristico dell’11 settembre 2001 e la successiva proliferazione di atti terroristici, invece di rinsaldare la solidarietà multilateralistica dentro le legittime istituzioni internazionali, hanno alimentato le ambizioni unilateralistiche, di ben più antica data, della sopravvissuta superpotenza. Non c’è bisogno di ricordare che il modello di "nuovo ordine mondiale", che il presidente americano Bush senior aveva reclamizzato persino all’Assemblea generale dell’Onu nel 1991, prevedeva un sistema internazionale gerarchico, fondato sul principio di sovranità armata ineguale, dove il ruolo delle Nazioni Unite sarebbe stato ancillare rispetto a quello delle potenze maggiori. L’ultimo tentativo di minare l’Onu è venuto da Bush

junior con la "guerra preventiva" contro l’Iraq, teorizzata e messa in pratica in flagrante violazione del vigente diritto internazionale e con la pretesa di ottenere l’appoggio formale del Consiglio di sicurezza. L’avallo del Palazzo di Vetro fu, fortunamente, negato in quell’occasione.

La pressione da parte di ambienti governativi e di società civile globale sta ora crescendo, perché si dia inizio seriamente, una volta per tutte, alla riforma-rilancio delle Nazioni Unite. In questo modo, si potrebbe cogliere subito anche la nuova opportunità costituita dal fatto che perfino gli stati "muscolosi" stanno dimostrando di non essere capaci di vincere la guerra; dunque, sono privi di quel valore aggiunto di potere necessario per imporre nuovi ordini mondiali.

Nessun’altra istituzione politica all’infuori dell’Onu può adeguatamente profittare di questa situazione e penetrare dentro il macro "interstizio", che si è ora aperto, per portare avanti la costruzione di quell’ordine mondiale il cui dna, insostituibile, sta nella Carta delle Nazioni Unite.

Il dibattito sulla riforma, avviato dal Rapporto del Panel di personalità eminenti, del dicembre 2004, e dal Rapporto del segretario generale Kofi Annan, Una più ampia libertà: verso sviluppo, sicurezza e diritti umani per tutti, del marzo 2005 (che recepisce quasi integralmente il primo), si è incentrato sul tema dell’ammissione al Consiglio di sicurezza di nuovi membri permanenti o semi-permanenti. Questo è un punto rilevante, ma la corsa alla poltrona ha del ridicolo, se si considera che, nel Rapporto di Annan, gli eventuali membri permanenti o semi-permanenti non avrebbero comunque potere di veto, che rimarrebbe agli attuali 5 permanenti: Usa, Russia, Cina, Francia, Regno Unito.
Se andasse avanti la proposta ufficiale, aumenterebbe il tasso di discriminazione fra stati, perché al Consiglio ci sarebbero: poltrone di prima fila, riservate agli attuali 5 privilegiati; poltrone di seconda fila, riservate ai permanenti o semi-permanenti, senza potere di veto; poltrone di terza fila, per i non-permanenti (gli stagionali o i volandieri); il "loggione" sarebbe, poi, gremito da tutti gli altri paesi che restano fuori, a diverso titolo, dal Consiglio.

Eppure, gli appetiti sono forti. Si sono, addirittura, creati gruppi di pressione, formati da governanti che condividerebbero la stessa dieta. Il governo italiano, che, tutto sommato, si accontenterebbe anche di un seggio semi-permanente, si è fatto promotore di un gruppo - chiamato dei Like-Minded Countries ("paesi che la pensano allo stesso modo") - con dentro Messico, Pakistan e altri. I pretendenti più voraci, quelli che aspirano alla poltrona di prima fila, cioè Brasile, Germania, Giappone e India, si sono autocostituiti in G4 (Gruppo dei quattro). Pare quasi di vedere le "correnti" della partitocrazia italiana...

IL POTERE AL G8

È vergognoso che non ci sia adeguata attenzione all’altro Consiglio - il Consiglio economico e sociale (Ecosoc) - che, stando alla Carta delle Nazioni Unite, avrebbe il compito di coordinare le varie agenzie specializzate, che fanno parte del sistema delle Nazioni Unite: Unesco, Fao, Oms, Banca mondiale (Bm), Fondo monetario internazionale (Fmi) e altre. Urge mettere questo Consiglio nelle condizioni di controllare, innanzitutto, le politiche di Bm e Fmi, le pecore nere (eufemismo) del sistema delle Nazioni Unite. Ma di Ecosoc si parla poco. La ragione è che il potere reale, in materia di economia, ambiente e sviluppo (e altro), risiede nel G8. Fin quando quest’ultimo imperverserà, magari diventando un G9 con la Cina, non ci sarà posto né per una strategia di economia sociale e di giustizia nel mondo, né per una governance globale trasparente e democratica.

Quanto al Consiglio di sicurezza, c’è bisogno di allargarne la rappresentatività. Poiché, tuttavia, ancor più importante e urgente è l’obiettivo di abolire il potere di veto, occorre far scattare, nel frattempo, una moratoria per quanto riguarda il suo esercizio e rilanciare un organico programma di disarmo, generale e controllato, riguardante le armi di ogni sorta, da quelle nucleari e di distruzione di massa alle cosiddette small arms (piccole armi).
Ma proprio sul terreno della sicurezza e dell’uso delle armi arriva l’amarissima sorpresa. Dopo il Rapporto del Panel degli "eminenti", si aspettava quello del segretario generale, per capire cosa si stesse preparando in materia. Soprattutto, se troverà conferma la tanto decantata "centralità" delle Nazioni Unite per il funzionamento di un efficace sistema di sicurezza collettiva. Ebbene: quanto va architettandosi al vertice del potere politico mondiale è allarmante. Nei Rapporti in esame si parte con l’assumere, lodevolmente, che la sicurezza è quella "umana". Dunque, la sicurezza è della gente (people security) e ha contenuto multidimensionale, comprendendo sia l’ordine pubblico sia gli aspetti economici, sociali e ambientali. Però le conseguenze che si traggono non sono coerenti: si dà, infatti, prevalenza alla dimensione militare della sicurezza e, quindi, al Consiglio di sicurezza, mentre si resta nel generico per quanto riguarda gli obiettivi sociali e ambientali della sicurezza e i poteri del Consiglio economico e sociale.

L’USO DELLA FORZA

La chiave per scoprire il disegno del "nuovo ordine mondiale", abbozzato nei Rapporti, sta nell’ambiguo disquisire che essi fanno sull’articolo 51 della Carta delle Nazioni Unite, quello che consente agli stati - in via d’eccezione al generale divieto di usare la forza per la risoluzione delle controversie internazionali - di esercitare il cosiddetto diritto di autotutela in presenza di attacco armato di stato contro stato: autotutela successiva, non preventiva. Annan fa acriticamente propria l’arbitraria interpretazione contenuta nel Rapporto del Panel degli "eminenti" e, cioè, che «l’articolo 51 non deve essere né riscritto né reinterpretato, per estenderne la consolidata funzione, sì da consentire misure preventive in risposta a minacce non-imminenti, per restringerne la portata, sì da limitarne l’applicazione soltanto agli attacchi in atto». Più ambigui e contraddittori di così...
Nel Rapporto del segretario generale ci sono altri tasselli che fanno capire come il salomonico "non si allarga né si restringe", in realtà, dia come risultato un "si allarga", nel senso che offre agli stati un ampio ventaglio di occasioni per l’uso della forza militare.

L’uso della forza da parte degli stati sarebbe legittimo, senza dovere ricorrere al Consiglio di sicurezza, in presenza sia di «attacco in atto», sia di «minaccia imminente». Dunque, l’autotutela sarebbe sia successiva sia preventiva, con totale stravolgimento dell’articolo 51. Come se questo non bastasse, gli stati potrebbero usare la forza addirittura quando la minaccia fosse «non-imminente», o «latente», o si tratti di esercitare «la responsabilità di proteggere» a fronte di genocidi o atrocità simili. Di fatto, il ruolo del Consiglio sarebbe soltanto quello di chi "ratifica" il comportamento di stati i quali, se potenti, troverebbero sempre il modo di addurre "buone ragioni" e, verosimilmente, mettere di fronte al "fatto compiuto". Insomma, all’Onu non resterebbe che apporre il timbro.

LE DISTORSIONI

Tutto questo va contro la Carta delle Nazioni Unite, in particolare gli articoli che, se attuati, consentirebbero all’Onu di esercitare autorità e poteri effettivi, per fare rispettare il generale divieto della guerra-flagello. Penso all’articolo 42, che stabilisce che il Consiglio di sicurezza «può intraprendere... ogni azione che sia necessaria per mantenere o ristabilire la pace e la sicurezza internazionale», e all’art. 43, che prevede che gli stati mettano a disposizione delle Nazioni Unite, in via permanente, proprie forze armate per operazioni militari - quali «dimostrazioni, blocchi» - e analoghe, cioè di "polizia", mai di guerra. Questo secondo articolo non ha finora trovato attuazione, impedendo così che l’Onu possa "decidere" e "comandare" operazioni militari in proprio ai sensi dell’articolo 42. Ce lo dice lo scandaloso articolo 106 («Disposizione transitoria di sicurezza»): «In attesa che entrino in vigore accordi speciali, previsti dall’articolo 43, tali, secondo il parere del Consiglio di sicurezza, da rendere a esso possibile di iniziare le proprie funzioni a norma dell’articolo 42, gli stati partecipanti alla Dichiarazione delle Quattro Potenze, firmata a Mosca il 30 ottobre 1943, e la Francia (...) si consulteranno
tra loro e, quando lo richiedano le circostanze, con altri membri delle Nazioni Unite, in vista di quell’azione comune necessaria al fine di mantenere la pace e la sicurezza internazionale».

Penso che non sia difficile capire perché i Rapporti insistano nello stravolgere il senso dell’articolo 51, non facciano mai menzione dei pur fondamentali articoli 42 e 43, e non propongano di abrogare il vergognoso articolo 106. Conviene agli attuali "Cinque" che l’Onu non abbia la sua forza permanente di polizia militare: non abrogando l’articolo 106, essi continueranno a ignorare la Carta.

Coerentemente con l’intenzione di emarginare l’Onu, nei Rapporti si prospetta una nuova "divisione del lavoro militare" tra Onu e stati, facendo leva sulla distinzione tra peace-keeping (mantenimento della pace) e use of force (impiego della forza). All’Onu spetterebbe solo il peace-keeping (operazioni, per così dire, leggere, soprattutto di interposizione, con i Caschi Blu), mentre l’uso pesante della forza sarebbe riservato agli stati, con ampio ventaglio di possibilità: a titolo "successivo" ad attacco; a titolo "pre-emptivo", se la minaccia è imminente; a titolo "preventivo", se la minaccia è latente; a titolo "protettivo", in presenza di violenze diffuse. All’inizio della guerra in Iraq, gli Usa tentarono di giustificarla come pre-emptive (perché la presenza di armi di distruzione di massa avrebbe costituito minaccia "imminente"); poi, visto che le armi non c’erano, come preventive (perché la minaccia era comunque "latente"). Questa pericolosissima tipologia ce la ritroviamo ora nei Rapporti ufficiali sulla riforma.
Smascherati il trucco o la trappola che ci stanno preparando, occorre ora mobilitarsi per denunciare lo stravolgimento della lettera e dello spirito della Carta. La prospettiva di un generalizzato uso della forza militare è il volto scoperto, sempre più aggressivo, sempre più destabilizzante, della de-regolamentazione (de-regulation) portata alle legittime istituzioni internazionali.

Note:

ARCHIVIO NIGRIZIA
AFP / T. BLACKWOOD
Il segretario generale Kofi Annan. In difficoltà per la riforma delle Nazioni Unite. In apertura: il Palazzo di Vetro dell’Onu a New York.

UNITED NATIONS
Un momento dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite.

AFP / M. KAPPELER
I capi di stato del G8, con alcuni
leader africani, a Gleneagles, Scozia.

M. VACCA
Ruanda. In un campo profughi gestito dall’Alto Commissariato delle Nazioni Unite.

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