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Due discipline sono state stipate dentro il D. Lgs. 155/2010 “per un’aria più pulita in Europa”

"Operazione confusione" nelle leggi ambientali. E dal 1994 il cittadino inquinato aspetta di respirare

Il testo di legge (D.LGS. 152/2007) che attuava in Italia le regole europee su alcune sostanze pericolose per la salute, tra cui il benzo(a)pirene (DIRETTIVA 2004/107/CE), viene modificato, traslocato e mimetizzato all’interno di un’altra normativa. La relazione del governo presenta i passi indietro come una conquista...
4 ottobre 2010 - Lidia Giannotti

Stare in Europa è un passo avanti. Fretta e leggerezza, però, possono addirittura far arretrare le leggi italiane. Proviamo a ricapitolare quello che sta succedendo (anche se dovremo parlare di Direttive europee, scadenze cancellate, tabelle tecniche…). Niente di semplice. Ma non per questo rinunciamo a capire.

Aria pulita Sporadi 2009

1. Le regole europee e i controlli sugli IPA (Idrocarburi policiclici aromatici)

Niente paura: basta sapere che gli IPA sono un gruppo di sostanze tossiche che fanno sempre e comunque male (niente paura evidentemente è un modo di dire …). Tra queste sostanze, il benzo(a)pirene ha un’azione cancerogena genotossica (il danno può trasmettersi ai nostri figli).

Naturalmente l’uso di queste sostanze è regolato da leggi, e data la loro presenza purtroppo molto diffusa nell’aria a causa di industrie e carburanti, per ognuna di esse si cerca di verificare e fissare quantità diciamo “tollerabili” per l’aria e per la salute (non entreremo in dettagli troppo tecnici). Poiché l’aria inquinata fa male e si sposta, queste sostanze sono regolate da norme europee. Si tratta di “Direttive europee” (cfr. NOTE), regole continuamente aggiornate che lo Stato italiano deve accogliere dentro il sistema delle sue leggi. Esiste da anni, quindi, un sistema stratificato e complesso di regole (contenute in Direttive europee, in leggi italiane che le “recepiscono” e in decreti del Ministero dell’Ambiente e della Salute). Sono stati previsti controlli, organi destinati a occuparsene e tantissime regole. Regole dettagliate che stabiliscono cosa si deve fare e quando e come intervenire: ad esempio “Piani di azione” quando i controlli evidenziano minacce (non ancora danni veri e propri per l’aria e per la nostra salute) e “Piani di risanamento” quando ormai le sostanze nell’aria superano alcune soglie.

 

2. La sperimentazione prevista da un D.M. del Ministero dell’Ambiente del 1994

Per cominciare a operare in un sistema così complesso, si pensò a una sperimentazione. Le stesse leggi che imponevano alle amministrazioni pubbliche di attrezzarsi per predisporre controlli, far rispettare soglie, programmare e far scattare piani di intervento, stabilirono che tutto questo - in una prima fase – si attuasse solo in alcune città (aree urbane di oltre 150.000 abitanti). Ne sarebbe derivata un’utilità immediata per quei territori, ma anche un vantaggio per gli altri centri, messi in grado di prevedere e mettere a punto scelte organizzative, procedure e correttivi grazie a un’esperienza portata fino in fondo da alcune amministrazioni.

Ecco cosa si dice, infatti, nel decreto ministeriale 25 novembre 1994:
"Le misurazioni prescritte nel presente decreto, hanno il duplice scopo di acquisire conoscenze in modo omogeneo e confrontabile e di ottenere gli elementi per mettere a punto una metodologia e una strategia di misura che possa essere estesa alle reti distribuite sul territorio nazionale".

Per capirci, le amministrazioni competenti avevano il compito di “predisporre sistemi di monitoraggio” di sostanze inquinanti già entro il 30 settembre 1995 e di intervenire al meglio per migliorare la qualità dell’aria che respiriamo. Per il benzo(a)pirene veniva fissato un cosiddetto “obiettivo di qualità”: non doveva essere superata una concentrazione di “1 nanogrammo per ogni metro cubo di aria”. E’ un valore che si trova scritto in una tabella del D.M. (allegato IV). Un’altra tabella elenca le 23 città di 150.000 abitanti da cui cominciare (allegato III) e in cui non superare quel valore a partire dall’ 1 gennaio 1999. Tra queste città sono comprese Milano, Roma, Genova, Taranto.

Applicare regole e Tabelle era tutt’altro che semplice. Ci sono state anche inerzie e inefficienze. Ma la strada da percorrere sembrava segnata e la direzione chiara.

Tutto questo accadeva negli anni ’90. Ma cosa è successo negli anni successivi e soprattutto negli ultimi anni?

 

3. DIRETTIVA 2004/107/CE (l’ultima in materia di immissioni nell’aria di IPA e benzo(a)pirene) e D.LGS. di attuazione 152/2007

Nel 2007 lo Stato italiano ha “recepito” nel suo ordinamento la Direttiva più recente "concernente l'arsenico, il cadmio, il mercurio, il nickel e gli Idrocarburi Policiclici Aromatici", sostanze molto pericolose. Lo ha fatto con il Decreto legislativo 152/2007 del 3 agosto 2007 (spefico sulla materia).

Le Regioni erano ormai protagoniste della raccolta di dati sull’inquinamento dell’aria. Occorreva conoscere il territorio e suddividerlo in base ai rischi per poter intervenire al meglio. Nelle 23 città italiane di 150.000 abitanti, intanto, continuavano ad essere previsti il monitoraggio, i Programmi d’intervento (anche a breve termine) e i Piani regionali già disposti dal D.M. 25 novembre 1994. Si trattava di programmi e piani destinati a diventare ancora più puntuali ed efficaci, una volta attuate alcune norme intervenute dopo il 1994. Basta leggere con attenzione l'art. 3, comma 5, del D.lgs. 152/2007 (cfr. NOTE).

Nel frattempo (dal 2004 ad oggi) non è intervenuta nessun’altra Direttiva europea nella materia.

 

4. DIRETTIVA 2008/50/CE (l’ultima in materia di altre sostanze inquinanti). Dopo la sua approvazione cosa succede in Italia?

Negli anni sono state disciplinate anche altre sostanze inquinanti: biossidi di zolfo, biossidi di azoto, ossidi di azoto, particelle, piombo, monossido di carbonio, particolato PM 10 e PM 2,5 (polveri sottili). Anche in questo caso sostanze pericolose per l’aria e per la salute (norme contenute in Direttive europee e in leggi italiane ne valutano gli effetti sull'aria, regolano controlli e competenze, informazione del pubblico e scambi di dati tra Stati).

L’ultima Direttiva è la 2008/50/CE del 21 maggio 2008 “in materia di qualità dell’aria e per un’aria più pulita in Europa”.

Il governo propone un testo di legge per recepirla. Lo fa con ritardo (il 10 giugno, a un giorno dalla scadenza) e ormai occorre procedere in fretta. Ma oltre ad abrogare e sostituire le norme che attuano in Italia le Direttive europee sostituite e abrogate, il governo decide di cancellare anche il testo contenente le norme di attuazione della Direttiva 2004/107/CE, assolutamente non interessata e tantomeno abrogata dalla Direttiva 2008/50/CE. Quindi il Decreto Legislativo 152/2007 (abrogato) viene inglobato, insieme agli allegati tecnici, nel testo che poi diventerà il Decreto Legislativo 155/2010.

Eppure la stessa Direttiva 2008/50/CE riteneva prematura una fusione tra le due discipline!

Vi si legge infatti: “Quando sarà stata maturata un'esperienza sufficiente a livello di attuazione della direttiva 2004/107/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 dicembre 2004, concernente l'arsenico, il cadmio, il mercurio, il nickel e gli idrocarburi policiclici aromatici nell'aria ambiente, si potrà prendere in considerazione la possibilità di incorporare le disposizioni di tale direttiva nella presente direttiva” (considerando 4)

Italia Aria 2010


5. Ma di cosa ci si accorge leggendo il D.Lgs. 155 del 13 agosto, dopo l'operazione di accorpamento?

Bene. Come abbiamo visto in Italia c’erano norme sin dal 1994 che riguardavano aree urbane che hanno evidenti esigenze di carattere ambientale (le città di 150.000 abitanti … Milano, Roma, Genova, Taranto ..). C’era una disciplina che prevedeva controlli e piani d’intervento, anche a breve termine. E c’era il D.Lgs. 152/2007 che ribadiva un obiettivo di qualità dell’aria in queste aree da raggiungere sin dall’1 gennaio 1999, stabilendo delle regole transitorie per garantire un minimo di intervento mirato (l’applicazione delle regole del D.M. 1994).

A un tratto scompare tutto...

Scompaiono le città di 150.000 abitanti, le date entro le quali intervenire. Scompare l’obiettivo di qualità dell’aria da raggiungere. Il "nuovo" D.Lgs. 155 si appropria delle sostanze più pericolose tra quelle di cui si occupava il D.Lgs. 152/2007 abrogato (benzo(a)pirene, arsenico, cadmio e nickel) e ne stravolge la disciplina. Così per il benzo(a)pirene il valore di un nanogrammo/metro cubo, da sempre un obiettivo di qualità dell'aria, diventa “un valore obiettivo”, una tendenza al miglioramento … (Come se ci fosse una situazione ambientale appena meno buona di quella ideale). Scompaiono i Piani a breve termine … La concentrazione di inquinanti nell'aria da oggi può essere e rimanere anche molto alta. Le amministrazioni virtuose avranno controllato e saranno intervenute, in tutti questi anni. Ma tutte le altre ... possono far rispettare quel valore anche dopo il 31 dicembre 2012! Lo prevede il D.Lgs. 155 (art. 9, comma 2) - cfr. NOTE

Sappiamo che c’erano forti ritardi. Il malato meritava di essere curato da tempo. E’ per caso una buona ragione per ricominciare tutto da zero? E’ come se, sapendo che hai un tumore da anni, ti dicano che stanno organizzando un fantastico screening di massa per scoprire l’eventualità che qualcuno abbia un tumore…

 

6. La relazione del governo che illustra il proprio Atto 224 (il D.Lgs. 155) contribuisce “a non chiarire”

L’abrogazione del D.Lgs. 152 e l'inglobamento delle sue disposizioni nel D.Lgs. 155/2010 producono questo risultato. Ma la relazione che accompagna il testo inviato alle Commissioni parlamentari per il parere ha uno strano modo di parlarne. Presenta come una conquista un arretramento netto della tutela.

Ecco infatti come si esprime: “Per il benzo(a)pirene si prevede peraltro che, in aderenza alla direttiva 2004/107/CE, trovi applicazione su tutto il territorio nazionale un “valore obiettivo” (da perseguire con misure proporzionate) in luogo del limite oggi previsto dalla vigente normativa nazionale presso una serie limitata di aree urbane“.

In queste poche righe si sta parlando dello smantellamento di un sistema.
La relazione non chiarisce le modifiche, non dà ragione delle modifiche. Non spiega perché, piuttosto che aumentare e divenire più efficaci e tempestivi, gli obblighi di controllo e di intervento dovrebbero diminuire. Per la verità continuano a essere oscuri anche i motivi dell’operazione “redazionale” che rende possibile le modifiche (l’inglobamento del D.Lgs. 152/2007 nel testo del D.Lgs. 155/2010), già tali nella legge di delega (art. 10 della legge 88/2009).

7. Finalità e lavori preparatori della direttiva 2008/50/CE vanno in tutt’altra direzione

La proposta di Direttiva 2008/50/CE non ha mai riguardato benzo(a)pirene (e IPA in generale), arsenico, mercurio ecc. (per i quali in Europa non vi sono state novità dopo il 2004).

La ragione di questa Direttiva la si ritrova nel 6° programma comunitario di azione sull’ambiente del 2002 (successivo a tutte le Direttive intervenute a regolare quelle sostanze sulla base del 5° programma del 1992), che dedica grande attenzione alle polveri sottili (particolato PM 10 e PM 2, 5) e all’Ozono. L’Italia lo sa bene, anche perché è in corso una procedura d’infrazione a carico del nostro Stato - con la minaccia di una forte multa - proprio perché non ha ancora ridotto a sufficienza la presenza di PM 10 nell’aria.

Negli atti preparatori in sede europea si legge che verranno abrogate le norme contenute nelle Direttive precedenti (puntualmente elencate), le quali: “devono essere modificate sostanzialmente per incorporarvi gli ultimi sviluppi in campo scientifico e sanitario e le esperienze più recenti degli Stati membri “ (considerando 3).

Inoltre “Saranno abrogate le disposizioni non essenziali in materia di comunicazione delle informazioni […] le future azioni di monitoraggio avverranno con strumenti elettronici [...] e si passerà alla comunicazione elettronica dei dati”.

Insomma un’operazione di modernizzazione.

E a proposito di gestione della qualità dell’aria, si legge: “la Commissione non propone di modificare i “valori limite” esistenti (n.d.r.: non è necessario renderli più severi) bensì di rafforzare le disposizioni in vigore per far sì che gli Stati membri siano tenuti a predisporre e applicare PIANI e PROGRAMMI per eliminare eventuali mancanze di conformità”.

Una volta approvata la Direttiva (21 maggio 2008) si vedrà che anche tutti i 14 allegati tecnici riguardano sostanze inquinanti come i biossidi di zolfo, l'ozono, le polveri sottili ecc., con i relativi dati sull'aria, campionamenti e "valori limite" da rispettare (all. VII per l’ozono e all. XI per le altre sostanze).

Anche quanto a trasparenza e semplificazione, il D.Lgs. 155/2010 non è un ottimo esempio. La disciplina risulta difficile da inquadrare e applicare. All'interno delle disposizioni e degli allegati ci si imbatte quasi per caso nelle parti che riguardano i singoli inquinanti (tra l'altro aspettandosi una corrispondenza con gli allegati tecnici della Direttiva che non può più esistere). E la parte relativa ai Piani d'intervento - che dovrebbe essere il cuore della normativa - risente dell'accorpamento anche in termini di leggibilità.

In conclusione si può ritenere - senza ragionevoli dubbi - che in sede europea tutto ci si auspicasse meno che, una normativa diretta a incoraggiare e rafforzare piani e programmi d'intervento per combattere l'inquinamento negli Stati membri, divenisse invece l’occasione per annacquare le leggi interne (rendendo più difficili e aleatori proprio quegli interventi operativi Sostanze tossiche
da parte delle amministrazioni pubbliche che risultano già carenti e problematici).

In questi anni non ci si poteva certo aspettare un così grande balzo all'indietro! E anche questo spiega perchè questa normativa è passata tristemente inosservata.

8. E i nostri parlamentari?

Questo capitolo per ora rimane vuoto.
Speriamo per poco.

 

 

Note:

IL RECEPIMENTO DELLE DIRETTIVE EUROPEE. In genere è il governo a confezionare una bozza, passando prima per il parlamento. Per queste “norme europee” che occorre far entrare all'interno dell’ordinamento giuridico dei singoli Stati, il parlamento italiano approva ogni anno una “legge comunitaria” (che nonostante la denominazione è una legge interna). Con essa il parlamento “delega il governo” a dare attuazione a Direttive riguardanti i settori più disparati. Si prevede quasi sempre di recepirle in un testo di legge (in questo caso denominato “decreto legislativo”: decreto in quanto proveniente dal governo, ma avente a monte una delega dell’organo legislativo). Ogni Stato adatta alla propria organizzazione norme e principi contenuti nelle Direttive, ma ha l'obbligo di assicurarne la piena attuazione. Nella "legge comunitaria” accanto ad ogni Direttiva è annotata la data entro la quale deve essere attuata (due anni a partire dalla sua pubblicazione).

LE DIRETTIVE E DECISIONI EUROPEE PRECEDENTI ABROGATE DALLA DIRETTIVA 2008/50/CE
Dir. 96/62/CE - Valutazione e gestione della qualità dell’aria
Dir. 1999/30/CE - Biossido di zolfo e di azoto, ossidi di azoto, particelle, piombo
Dir. 2000/69/CE - Benzene, monossido di carbonio
Dir. 2002/3/CE - Ozono
Dec. 97/101 - Scambio di dati in materia di Ozono

PIANI DI RISANAMENTO E PIANI DI AZIONE PREVISTI DAL D.LGS. 152/2007 (ABROGATO)
In caso di superamento di 1 nanogrammo /metro cubo di aria di benzopirene (obiettivo di qualità dell'aria) il D.Lgs. obbligava le Regioni ad adottare un PIANO DI RISANAMENTO, disciplinato da un D.M. del 2002 (D.M. Ambiente 1 ottobre 2002, ora abrogato). In caso di rischio di superamento era previsto un PIANO DI AZIONE, disciplinato da una normativa del 1999 (D.LGS. 351/1999, ora abrogato).
Visti i ritardi di attuazione delle norme appena citate, il D.Lgs. 152/2007 prevedeva un’applicazione temporanea quantomeno dei PROGRAMMI e dei PIANI previsti dal D.M. 25 novembre 1994 (ora abrogato).

IL TESTO DELL'ART. 3, COMMA 5 DEL D.LGS.152/2007 (ABROGATO)
" Per i livelli del benzo(a)pirene nelle aree urbane elencate nel decreto del Ministro dell'ambiente in data 25 novembre 1994, i commi 2 e 3 si applicano con riferimento all'obiettivo di qualità definito e individuato dagli allegati II e IV di tale decreto. In tali aree urbane, le regioni e le province autonome adottano, in caso di superamento dell'obiettivo di qualità, UN PIANO DI RISANAMENTO, al quale si applicano le disposizioni contenute nel decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio 1° ottobre 2002, n. 261, e, in caso di rischio di superamento dell'obiettivo di qualità, UN PIANO DI AZIONE, ai sensi dell'articolo 7 del decreto legislativo 4 agosto 1999, n. 351. Se tali aree urbane coincidono anche in parte con le zone e gli agglomerati individuati ai sensi degli articoli 7, 8 e 9 del decreto legislativo 4 agosto 1999, n. 351, le regioni e le province autonome possono adottare PIANI INTEGRATI".

I commi 2 e 3 prevedono la divisione del territorio di ogni Regione in "zone" e "agglomerati" (zone con oltre 250.000 abitanti o una particolare densità di popolazione) in base ai livelli di alcuni inquinanti, che possono risultare inferiori (caso previsto dal comma 2) o superiori (comma 3) rispetto a una concentrazione nell'aria fissata per ogni sostanza.

Il comma 5 era una disposizione particolarmente importante per le aree urbane come Milano, Roma, Genova, Taranto e le altre città di 150.000 abitanti. Vi si ribadiva ciò che fu deciso già nel 1994 (nel D.M. 25 novembre che si occupava di inquinanti atmosferici nelle aree urbane): che la concentrazione di benzo(a)pirene in un metro cubo di aria non può superare i valori fissati e che in caso di superamento o di rischio di superamento occorre intervenire tempestivamente (obiettivi di qualità dell'aria).

Questa disposizione non esiste più, soppiantata dall'art. 9, comma 2, del D.Lgs. 155 del 13 agosto 2010.

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