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Il Codice dell'Ambiente limita le trivellazioni per la ricerca di idrocarburi, ma una norma cambia le regole...

Baia storica del Golfo di Taranto: trivellazioni a cinque miglia dalla costa?

Non c'è stata nessuna delega del Parlamento, e non si spiega l'inserimento di un comma nella normativa che punisce i reati ambientali e gli scarichi inquinanti delle navi (che attua due direttive europee)
27 luglio 2011 - Lidia Giannotti

Di cosa si tratta? Cos'è questo testo e dove si trova?

"(...) lettera g): "Si valuti l'opportunità di rivedere la disciplina vigente in materia di ricerca, di prospezione nonché  di coltivazione di idrocarburi liquidi off shore, con riferimento alla particolare situazione esistente nel Golfo di Taranto.".

Facciamo conto di dover ricostruire un puzzle. 

1. Stiamo parlando di un'indicazione indirizzata al Governo

Diamolo per assodato: si tratta di un'indicazione indirizzata al governo.  Golfo di Taranto. Una linea ideale circoscrive le acque territoriali, tra S.Maria di Leuca (Puglia) e Punta Alice (Calabria)

Dovremmo quindi dedurne che il testo sia contenuto in una legge del Parlamento: dovrebbe trattarsi di una di quelle leggi che incaricano il Governo di riordinare una materia (leggi di delega). Succede quando un intervento è molto tecnico, occorre fare ricorso a specialisti e garantire la coerenza nella materia e il suo complessivo equilibrio. Le leggi di delega assegnano un oggetto e un tempo definiti e fissano criteri e principi direttivi (artt.  76 e 77 della Costituzione).

Il Governo, con il supporto degli uffici ministeriali e delle strutture di cui può disporre, prepara un testo normativo. A questo punto, le Commissioni parlamentari specializzate per materia - tenendo conto delle indicazioni già fornite nel Parlamento di cui sono espressione - vagliano il testo ed esprimono pareri (proponendo anche miglioramenti). Alla fine ci sarà un decreto del Governo, che però avrà forza di legge come gli atti del Parlamento.

Ci sono altre possibilità?
Sembra proprio di no.

Prima di andare avanti, ci accorgiamo che l'indicazione risulta oscura: cosa vuol dire "rivedere la disciplina?".  E' strano non leggere altro. Dato il linguaggio e il contesto è istintivo pensare all'esigenza di una particolare tutela. In ogni caso, sappiamo che tutto sarà chiaro davanti all'intero testo contenente la delega.

Però c'è una sorpresa: scopriamo di non avere davanti una legge di delega del Parlamento!


2. Dobbiamo smontare il puzzle: l'indicazione non è contenuta in una legge.

Come dicevamo, non siamo davanti a una legge, ma ad un parere proveniente da una Commissione del Parlamento (la Commissione VIII, Ambiente, della Camera dei Deputati). 

Tuttavia il parere è stato espresso su una legge di delega al Governo (che sta eseguendo l'incarico). L'esistenza del parere indica che la Commissione ha valutato il testo che è stato preparato. Quest'ultimo deve soddisfare quanto richiesto dal Parlamento, e le Commissioni hanno appunto il compito di contribuire a rendere più aderente alle intenzioni delle Camere e più chiaro il "prodotto concreto".

Allora cerchiamo quella legge...

Una possibilità che ci si muova dentro le regole è che l'indicazione riprenda o completi qualcosa di già stabilito dal Parlamento. Quella sul Golfo di Taranto dovrebbe essere una  puntualizzazione, in sintonia con il contesto della delega e con i suoi criteri e principi direttivi, e la ratio delle nuove norme probabilmente è scontata sin dall'inizio ... La materia da disciplinare dovrebbe riguardare la "ricerca, prospezione nonché coltivazione di idrocarburi liquidi off shore", o qualcosa di molto vicino a questo.

Ma ecco la seconda sorpresa: la delega del Parlamento riguarda un'altra materia!

3. Ributtiamo all'aria il puzzle: la legge di delega non riguarda la"ricerca, prospezione e coltivazione di idrocarburi"...

Nessuna traccia della materia che cercavamo.
Qual è allora la materia delegata dal Parlamento?

La risposta eccola: la materia riguarda la tutela penale dell'ambiente (c'è una direttiva europea da recepire nel nostro ordinamento) e l'inquinamento provocato dalle navi, con l'introduzione di sanzioni per violazioni (altra direttiva europea da recepire).

LE DUE DIRETTIVE DA RECEPIRE (oggetto della delega)

In sintesi, l'oggetto della direttiva 2008/99/CE lo leggiamo nell'art. 1: «La presente direttiva istituisce misure collegate al diritto penale allo scopo di tutelare l'ambiente in modo più efficace».

Lo sopo della direttiva 2009/123/CE è enunciato nell'art. 1 (che ne modifica una precedente: la dir. 2005/35/CE)
«1. Scopo della presente direttiva è quello di recepire nel diritto comunitario le norme internazionali in materia di inquinamento provocato dalle navi e di garantire che ai responsabili di scarichi di sostanze inquinanti siano comminate sanzioni adeguate, anche penali, al fine di aumentare la sicurezza marittima e migliorare la protezione dell’ambiente marino dall’inquinamento provocato dalle navi.»

Che l'incarico sia questo lo si legge nella delega (legge 96/2010, art. 19)

"Il Governo è delegato ad adottare (..) uno o più decreti legislativi al fine di recepire le disposizioni della direttiva 2008/99/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 novembre 2008, sulla tutela penale dell'ambiente, e della direttiva 2009/123/CE (...) che modifica la direttiva 2005/135/CE relativa all'inquinamento provocato dalle navi e all'introduzione di sanzioni per violazioni".

Ed ecco i principi e criteri direttivi:

a) introdurre tra i reati di cui alla sezione III del capo I del d. lgvo 8 giugno 2001, n. 231 (...) le fattispecie criminose indicate nelle direttive di cui al  comma 1; b) prevedere, nei confronti degli enti nell'interesse o a vantaggio dei quali è stato commesso uno dei reati di cui alla lettera a), adeguate e proporzionate sanzioni amministrative pecuniarie, di confisca, di pubblicazione della sentenza ed eventualmente anche interdittive, nell'osservanza dei principi di omogeneità ed equivalenza rispetto alle sanzioni già previste per fattispecie simili, e comunque nei limiti massimi previsti dagli articoli 12 e 13 del d. lgvo (...) n. 231  e succ. modif. "

4. ... Ricominciamo daccapo, ripartendo dai verbali delle Commissioni Ambiente e Giustizia

Disdiciamo tutti i nostri impegni... Per un cittadino non è così semplice muoversi in questi affari!

Leggiamo da cima a fondo la legge di delega.
Leggiamo da cima a fondo le due direttive.
No: il riordino della disciplina della ricerca degli idrocaurburi non c'entra. 

Leggeremo ora i lavori delle Commissioni: l'ipotesi è che - prima di arrivare alla formulazione del parere - si sia parlato a sufficienza della "particolare situazione del Golfo di Taranto". Può  darsi che si sia parlato dell'opportunità di nuove sanzioni, che in fondo, pur essendo difettosa la formulazione finale, l'indicazione sia ancorata al contenuto della delega e al contenuto delle due direttive...

Alla Camera dei Deputati, l'esame del testo si è concentrato nel mese di maggio. Ci interessano le due sedute della Commissione VIII, Ambiente, e i riferimenti al punto del parere "lettera g" (cfr. BOX). Ci interessano anche le tre sedute della Commissione Giustizia: l'ultima è del 31 maggio (appena terminati i lavori in Commissione Ambiente) e non troviamo alcun riferimento alla "ricerca, prospezione e coltivazione di idrocarburi", o al "Golfo di Taranto"; quel giorno (31 maggio) viene proposto - e approvato - un nuovo parere nelle cui premesse si può leggere un generico rinvio ai rilievi espressi dall'altra Commissione (cfr. BOX).

L'ORIGINE DELLA MODIFICA, LETTA NEI VERBALI DELLE COMMISSIONI

 CAMERA dei DEPUTATI, COMMISSIONE  VIII (AMBIENTE),  seduta del 31 maggio (dalle h. 14.10 alle 14.25) ...

"La Commissione prosegue l'esame dello schema di decreto (...) Roberto TORTOLI (PDL), relatore, formula una proposta di rilievi ... che illustra sinteticamente. 

(...) Alessandro BRATTI (PD) preannuncia il voto di astensione sulla proposta di rilievi formulata dal relatore (...)  ritiene che in alcuni punti, come ad esempio l'osservazione di cui alla lettera g), il contenuto della proposta di rilievi andrebbe approfondito e integrato, per scongiurare il rischio di misure localistiche che potrebbero tradursi in un arretramento del quadro normativo vigente.

(...) Roberto TORTOLI (PDL), relatore, pur comprendendo le motivazioni che sono alla base della richiesta formulata dal collega Bratti, ritiene sia opportuno mantenere la formulazione della osservazione di cui alla lettera g) della proposta di rilievi..."

COMMISSIONE  II (GIUSTIZIA), seduta del 31 maggio (dalle h. 14.30 alle h. 14.45)

"(...) Nicola MOLTENI (LNP), relatore, presenta ed illustra una nuova proposta di parere favorevole con condizioni ...

(...) TESTO DEL PARERE APPROVATO: La II Commissione (Giustizia), esaminato lo schema di decreto legislativo recante attuazione della direttiva 2008/99/CE, sulla tutela penale dell'ambiente, condivisi i rilievi espressi dalla Commissione VIII ..."

5. Leggiamo il testo del decreto legislativo di recepimento (non ancora in vigore)

A questo punto - dopo il parere, la legge di delega e le direttive - siamo ansiosi di leggere il testo del decreto.

Per quello che abbiamo visto, forse è incostituzionaleCi sembra però impossibile immaginare un arretramento della tutela (l'arretramento del quadro normativo temuto dall'on. Bratti)! Lo Stato italiano è stato infatti chiamato a legiferare - sia pure facendolo in ritardo, sia pure forse in modo difettoso - con il preciso obiettivo di far fronte all'aumento allarmante dei comportamenti che danneggiano l'ambiente, intenzionali o meno che siano. E' un preciso compito affidato dall'Unione Europea, e i paesi di più antica appartenenza, tradizione giuridica e sensibilità dovrebbero essere trainanti rispetto ai paesi meno evoluti. Gli intenti delle direttive sono più che chiari, e basta dare un'occhiata al loro contenuto (cfr. BOX e NOTE).

E allora andiamo avanti. Il decreto è stato approvato il 7 luglio dal Consiglio dei Ministri. Dopo la revisione del Governo, troviamo un testo che contiene due articoli in più (cinque in tutto), tra cui l'art. 3; la norma che cerchiamo è il comma 1. Ed ecco come è stata tradotta quell'indicazione (che modifica il Codice dell'Ambiente):

Art. 3, comma 1: "Al comma 17 dell’articolo 6 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n.152, dopo il secondo periodo è aggiunto il seguente: “Per la baia storica del Golfo di Taranto di cui all’articolo 1 del decreto del presidente della Repubblica 26 aprile 1977, n. 816, il divieto relativo agli idrocarburi liquidi è stabilito entro le cinque miglia dalla linea di costa”.

Ci aspetteremmo di leggere qualcosa in più nella "Relazione illustrativa", una giustificazione della norma o magari il tentativo di collegarla alle direttive europee: vi leggiamo invece che la norma  -  e vi si lascia intendere ... la norma così com'è stata scritta  - sarebbe stata chiesta dalle Commissioni parlamentari ! (cfr. NOTE)

6. La Baia Storica del Golfo di Taranto  Golfo di Taranto. La cittadina di Gallipoli vista dal mare

Con questa operazione, è stato insomma inserito un periodo in un articolo.
Scopriamo che il comma 17  (nell'articolo 6 del Codice dell'Ambiente) era stato aggiunto solo l'anno scorso (dal d.lgvo 128/2010), che si occupa di attività di "ricerca, prospezione e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi in mare" e che era stato voluto e accolto come un importante passo avanti nella difesa del mare e delle coste italiane.

La disposizione stabiliva in quali zone di mare queste attività sono vietate. In via generale, non si può entrare nelle aree marine e costiere "protette"; il divieto si estende poi per 12 miglia a partire dal perimetro esterno di quelle aree. Per la ricerca di idrocarburi liquidi, invece, il divieto riguarda una fascia marina di 5 miglia lungo tutto il perimetro costiero. Quest'ultima fascia marina ha inizio dalle "linee di base delle acque territoriali".

Ma cosa sono le "linee di base"?

La Convenzione ONU sul diritto del mare (Montego Bay,1982) - accordo internazionale sull'uso del mare - consente a ogni Stato di stabilire l'ampiezza delle acque territoriali entro le 12 miglia marine, misurate a partire dalla linea di base. Si tratta di linee ideali, utili a delimitare zone di mare, stabilite dalle leggi nazionali; possono corrispondere alla linea di bassa marea lungo la costa o tagliare zone di mare racchiuse in insenature (mari interni).

Il Golfo di Taranto è un vero mare interno, una baia la cui insenatura è ben marcata e penetra nella terraferma, ed è una "baia storica" dello Stato italiano. La relativa linea di chiusura - come per tutte le linee di base e di chiusura nei mari italiani - è individuata da un Decreto del Presidente della Repubblica, e viene tracciata collegando idealmente il Capo estremo della Puglia - S. Maria di Leuca (39° 47',55 - 18° 22',10) - a un punto della costa calabresePunta Alice (39° 23',90 - 17° 09',50). Nella parte del Golfo delimitata da quella linea non è oggi possibile  effettuare trivellazioni (cfr. D.P.R. 816/1977 - NOTE)

7. Trivellazioni lungo la costa... Deciso da chi?     Trivellazioni nei mari italiani: altissimi rischi e risorse sfruttabili di breve durata

Ora la novità è chiara: sta nell'essersi riferiti, per il divieto, a  una distanza dalla "linea di costa".                        

Dopo la modifica, nel mare del Golfo, a 5 miglia dalle case delle cittadine delle province joniche (pugliesi, lucane e calabresi), dalle case della città di Taranto e dalle spiagge del Salento sarebbe possibile effettuare trivellazioni oggi vietate.

Avevamo parlato - a proposito dello strumento della delega e del suo esercizio - di complessità e  competenze tecniche, di equilibrio e di coerenza. Osserviamo ora che si può intervenire nelle leggi con innesti contro-natura, che determinano effetti praticamente e logicamente insostenibili. In questo caso, la neonata "disciplina" pretenderebbe che, per il Golfo di Taranto, fossero ignorate le regole del D.P.R. 816/1977. In base a questa imprevista modifica del Codice dell'Ambiente, nel Golfo vi sarebbe una fascia marina assurdamente diversa da quella già stabilita, che non sarebbe delimitata - come per tutte le baie e insenature d'Italia - tracciando linee dritte, ma seguendo il profilo delle coste. 

8. Una "disposizione di legge" non può essere tale, se nasce al di fuori del procedimento previsto dalla Costituzione...

E' evidente che nessuno ha potuto occuparsi in modo professionale della materia. E' altrettanto chiaro che, se ci sono delle regole - e ce ne sono di fondamentali a regolare il procedimento legislativo - esiste una buona ragione e vanno rispettate.

In questo caso, con quali poteri la Commissione Ambiente della Camera ha potuto "delegare" il Governo?  E in quali modi - volendo tralasciare l'insormontabile ostacolo - è stato possibile "intuire" i principi e criteri direttivi sulla cui base si è operato?

Le risposte a difesa di questa "disciplina" difficilmente potranno trovare argomenti. Intanto, un interrogativo - molto serio - riguarda i motivi per i quali "essere cittadini" sta diventando un esercizio tanto difficile e contrastato. 

Note:

IL TESTO DELLE DUE DIRETTIVE EUROPEE
- Dir. 2008/99/CE (tutela penale dell'ambiente):
http://www.governo.it/GovernoInforma/Dossier/reati_ambientali/2008_99_CE.pdf
- Dir. 2009/123/CE (inquinamento provocato dalle navi e introduzione di sanzioni per violazioni):
http://www.normativasanitaria.it/normsan-pdf/CEE/2009/31623_1.pdf

IL DECRETO LEGISLATIVO APPROVATO IL 7 LUGLIO
Il decreto non è ancora in vigore (non è stato promulgato dal Capo dello Stato e non è pubblicato in G. U.). Il dibattito sul testo di attuazione delle direttive in Italia - oltre che affrettato perché a termini scaduti - ha finito per concentrarsi su pochi aspetti. Una novità di rilievo è l'estensione della responsabilità agli enti per i comportamenti individuali a danno dell'ambiente (legge 231/2001).
L'art. 3 è l'unico che interviene sul Codice del'Ambiente. Ma solo il comma 1 si occupa della "ricerca di idrocarburi": per il resto - commi 2 e 3 - interviene sulle sanzioni connesse al sistema di tracciabilità dei rifiuti (cosiddetto SISTRI), in tutt'altra parte del Codice (artt. 260-bis e 260-ter del Codice).

L'ORIGINE DELLA MODIFICA, SECONDO LA RELAZIONE ILLUSTRATIVA
Dalla Relazione: "Il comma 1 dell'art. 3 - in accoglimento del rilievo espresso dalla Commissione Ambiente della Camera dei Deputati (lett.g) e condiviso dalla Commissione Giustizia - inserisce al comma 17 dell'art. 6 del D. Lvo. 3 aprile 2006, n. 152, dopo il secondo periodo, la previsione in virtù della quale per la baia storica del Golfo di Taranto di cui all'art. 1 del D.P.R. del 26 aprile 1977, n. 816, il divieto relativo agli idrocarburi liquidi viene stabilito entro le 5 miglia dalla linea di costa".

CODICE DELL'AMBIENTE: I DIVIETI OGGI, PRIMA DELLE MODIFICHE
ART. 6, COMMA 17: " Ai fini di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, all'interno del perimetro delle aree marine e costiere a qualsiasi titolo protette per scopi di tutela ambientale, in virtù di leggi nazionali, regionali o in attuazione di atti e convenzioni internazionali sono vietate le attività di ricerca, di prospezione nonché di coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi in mare, di cui agli articoli 4, 6 e 9 della legge 9 gennaio 1991, n. 9. Il divieto è altresì stabilito nelle zone di mare poste entro dodici miglia marine dal perimetro esterno delle suddette aree marine e costiere protette, oltre che per i soli idrocarburi liquidi nella fascia marina compresa entro cinque miglia dalle linee di base delle acque territoriali lungo l'intero perimetro costiero nazionale.
Al di fuori delle medesime aree, le predette attività sono autorizzate previa sottoposizione alla procedura di valutazione di impatto ambientale di cui agli articoli 21 e seguenti del presente decreto, sentito il parere degli enti locali posti in un raggio di dodici miglia dalle aree marine e costiere interessate dalle attività di cui al primo periodo. Le disposizioni di cui al presente comma si applicano ai procedimenti autorizzatori in corso alla data di entrata in vigore del presente comma".(Omissis)

Il D.P.R. 26 APRILE 1977, n. 816
(Norme regolamentari relative all'applicazione della L. 8.12..1961, numero 1658, con la quale è stata autorizzata l'adesione alla convenzione sul mare territoriale e la zona contigua, adottata a Ginevra il 29 aprile 1958, ed è stata data esecuzione alla medesima).

Art. 1: "Le linee di base diritte e le linee di chiusura delle baie naturali e storiche, per la determinazione delle linee di base a partire dalle quali è misurata la larghezza del mare territoriale italiano, sono tracciate così come indicato di seguito:
(...) Mare Ionio:
Da S. Maria di Leuca (39° 47',55 - 18° 22',10) a Punta Alice (39° 23',90 - 17° 09',50) ... "

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