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«Ecco perché il testo di legge della Regione è costituzionale»

Alle Regioni è riconosciuta una potestà legislativa concorrente in alcune materie (tutela della salute, la valorizzazione dei beni ambientali e culturali), strettamente connesse alla endiadi «tutela dell’ambiente e dell’ecosistema».
Fonte: Corriere del Giorno - 28 novembre 2008

Gli avvocati Angelo Buonfrate e Antonello Leogrande, esperti di norme e leggi sull'ambiente, intervengono in ordine al paventato rischio di anticostituzionalità del disegno di legge regionale anti diossina.
Nichi Vendola
«I dubbi sulla legittimità costituzionale del disegno di legge sulla diossina (recante «norme a tutela della Salute e dell’Ambiente: limiti alle emissioni in atmosfera di policlorodibenzodiossina, policlorodibenzofurani ed altre sostanze»), recentemente approvato dalla Giunta della Regione Puglia, nascono da una non corretta interpretazione del novellato art. 117 della Costituzione, che ha inserito la «tutela dell’ambiente e dell’ecosistema» tra le materie riservate alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.

Considerata la matrice «federalista» della riforma Costituzionale del 2001, finalizzata al potenziamento dei poteri delle regioni e degli enti locali, dopo gli iniziali tentennamenti, appare oramai pacifico come nelle intenzioni del legislatore non vi fosse affatto la volontà di ridurre le competenze regionali in materia ambientale.

Peraltro, prima di entrare nel merito della questione, occorre ricordare come sia pacifico che alle regioni è riconosciuta una potestà legislativa concorrente in alcune materie (quali la tutela della salute, il governo del territorio, la valorizzazione dei beni ambientali e culturali), strettamente connesse alla endiadi «tutela dell’ambiente e dell’ecosistema».

Nel rinnovato quadro costituzionale la Corte delle leggi ha avuto modo di esprimersi più volte in merito a leggi regionali impugnate dallo Stato per invasione della propria competenza legislativa esclusiva. Sul punto la Giurisprudenza della Corte Costituzionale ha affermato che: «il nuovo testo dell'art. 117 comma 2 lett. s) cost. il quale riserva allo Stato la potestà legislativa esclusiva in materia di "tutela dell'ambiente", letto alla luce dell'intero quadro costituzionale, non vieta alle regioni di legiferare in una serie di materie connesse, nell'ambito però dei principi generali fissati dalla legge dello Stato.

In particolare, rientra nella potestà legislativa regionale la disciplina delle attività industriali di per sè pericolose per l'ambiente» (cosi la sentenza n. 407 del 2002); «la tutela dell' ambiente , più che una "materia" in senso stretto, rappresenta un compito nell'esercizio del quale lo Stato conserva il potere di dettare standard di protezione uniformi validi in tutte le regioni e non derogabili da queste; ciò non esclude affatto la possibilità che leggi regionali, emanate nell'esercizio della potestà concorrente di cui all'art. 117, comma 3, cost., o di quella residuale di cui all'art. 117, comma 4, possano assumere fra i propri scopi anche finalità di tutela ambientale» (così la sentenza n. 307 del 2003).

«la competenza statale in tema di tutela dell'ambiente, di cui all'art. 117 comma 2 lett. s) cost., è tale da offrire piena legittimazione ad un intervento legislativo e che la concomitante possibilità per le regioni di intervenire, anche perseguendo finalità di tutela ambientale nell'esercizio delle loro competenze in tema di tutela della salute e di governo del territorio, nel rispetto dei livelli minimi di tutela apprestati dallo Stato e dell'esigenza di non impedire od ostacolare gli interventi statali necessari per la soddisfazione di interessi unitari, eccedenti l'ambito delle singole regioni, non comporta che lo Stato debba necessariamente limitarsi, allorquando individui l'esigenza di interventi di questa natura, a stabilire solo norme di principio, lasciando sempre spazio ad una ulteriore normativa regionale, potendo in tali casi l'attribuzione delle funzioni amministrative, il cui esercizio sia necessario per realizzare interventi di rilievo nazionale, essere disposta dalla legge statale, nell'esercizio della competenza legislativa esclusiva di cui all'art. 117 comma 2 lett. s) cost., e in base ai principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza, di cui all'art. 118 comma 1 Cost.» (così la sentenza n. 62 del 2005)

Queste sentenze ci confermano che la riforma del titolo V della Costituzione non ha eliminato le preesistenti competenze regionali poste a tutela di esigenze diverse rispetto a quelle oggetto della disciplina unitaria dettata dallo Stato.

Invero, non si registrano al momento pronunce della Corte Costituzionale in materia di ripartizione di competenze nella fissazione di valori limite in atmosfera. Le pronunce sopra ricordate, infatti, riguardano essenzialmente i limiti di esposizione dettati dalla disciplina sull’inquinamento elettromagnetico.

In particolare, con la sentenza n. 307/2003 la Consulta ha effettivamente affermato che la competenza a fissare limiti di esposizione ai campi elettromagnetici è attribuita esclusivamente allo Stato. Ha precisato con la stessa pronuncia che in questi casi le regioni non possono modificare, nemmeno in senso più restrittivo, i valori limite fissati dallo Stato.

In apparenza, dunque, quest’ultima pronuncia appare discostarsi dal precedente orientamento assunto dalla stessa Consulta con la citata sentenza n. 207/2002, con la quale, invece, aveva riconosciuto alle regioni, in materia di attività a rischio di incidente rilevante, la potestà di adottare una disciplina più restrittiva rispetto a quella statale «proprio in quanto diretta ad assicurare un più elevato livello di garanzia per la popolazione e il territorio interessati».

Ma la ragione di questa apparente contraddizione, già evidenziata in premessa, è da ricercarsi nella diversità degli ambiti e degli interessi tutelati dalle due discipline. La disciplina regionale che introduce limitazioni più rigorose con riguardo alle attività svolte da imprese a rischio di incidente rilevante ha la finalità di proteggere gli interessi più limitati e circoscritti della comunità locale, che subisce direttamente i rischi derivanti dal singolo insediamento produttivo. In questa prospettiva appare ragionevole come la disciplina statale, che stabilisce limiti uniformi su tutto il territorio nazionale, possa essere derogata dalla legislazione regionale attraverso l’adozione di misure più restrittive, che tengano conto del contesto ambientale e della necessità di tutelare i particolari interessi regionali e territoriali.

Al contrario la normativa statale in materia di inquinamento elettromagnetico, in quanto diretta a contemperare l’esigenza della tutela della salute dall’elettrosmog con quella dello sviluppo di una rete di telecomunicazione e del sistema produttivo, non ammette interferenza alcuna da parte delle regioni.

Il discrimine dunque è il seguente: laddove prevalga l’interesse nazionale di carattere unitario, il legislatore statale non ammetterà l’introduzione di disposizioni più restrittive da parte delle regioni; ove invece prevalga l’interesse regionale, come nel caso delle imprese a rischio di incidente rilevante, il legislatore regionale potrà dettare una disciplina più restrittiva a livello statale.

Lo stesso ragionamento può essere trasposto sul piano della tutela dell’aria dall’inquinamento: è vero che il legislatore nel Testo Unico Ambientale non ammette intromissioni delle regioni nella fissazione dei valori limite di emissione. Ma è altresì vero che, per quanto sopra detto, esiste la possibilità per le regioni di fissare valori più restrittivi in presenza di particolari condizioni locali (quali ad esempio il superamento dei valori limite delle sostanze inquinanti nell’aria ovvero la qualificazione di area ad elevato rischio ambientale della città in cui si trova l’insediamento industriale, come nel caso di Taranto), che richiedono un più elevato livello di protezione per la popolazione e per il territorio e che pertanto consentono una potestà legislativa concorrente proprio per lo stretto legame esistente in questi casi tra la tutela della salute dei cittadini residenti e per la tutela del loro territorio, da una parte, e la tutela dell’ecosistema e dell’ambiente, dall’altra.

Ma vi è di più. In presenza di particolari condizioni locali (quali ad esempio quelle già citate), il legislatore statale ha previsto espressamente che le regioni, in sede di approvazione dei piani o dei programmi di cui all’ar t.271, comma 4, del T.U.A., ovvero in fase di rilascio dell’Autorizzazione di cui all’art. 269 T.U.A., hanno la possibilità di stabilire valori limite di emissione più restrittivi rispetto a quelli fissati dall’Allegato I dello stesso Codice dell’Ambiente».

Avv. Angelo Buonfrate
Avv. Antonello Leogrande

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